作者简介：肖滨，博士，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院教授、博士生导师；费久浩，博士，广东外语外贸大学社会与公共管理学院副教授。
文献来源：《公共管理学报》2020年第3期。
摘要：随着我国决策体制逐渐走向开放和多元，专家日益成为政策过程中一种常见的非官方行动者，然而专家的决策影响力却通常极为有限。为了更好地解释专家的低度决策影响力，本文基于A市政府决策咨询专家的政策参与实践，围绕专家和决策者两类主体的相关属性和互动，提出一个被称为“专家-决策者非协同行动”的新的解释框架。研究发现：专家和决策者在动机意愿、信息占有、时间约束、话语体系和行动逻辑等五个方面存在难以调和的冲突和紧张，它们既各自发力，又相互强化，共同造成了专家的低度决策影响力。该解释框架在理论层面提供了一个新的观察视角，将进一步深化学界对专家决策影响力的理解，同时它也蕴含着较为明显的政策意涵，政策分析师和智库从业人员可以从中逻辑地推出完善专家参与的相关对策。
关键词：专家；决策者；决策影响力；非协同行动；政策参与
1 问题提出与文献综述：建构一个新的解释框架
1986年7月，时任国务院副总理万里在首届全国软科学研究工作座谈会上发表题为《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话，明确指出各级党委和政府正确的决策除了依靠领导的智慧和经验之外，还要注意发挥专家群体、知识综合体和决策研究班子的重要作用。自这篇后来被认为是中国决策体制改革宣言书的讲话发表以来，党和国家的重大决议和文件、领导人的相关讲话无不把决策民主化和科学化作为行政体制改革的主要目标并同时将引入专家参与、尊重专家建议作为实现这一目标的重要途径。在自上而下的大力倡导下，各级地方政府和各类政府部门开始改变过去体制内政治与行政精英高度垄断决策资源的封闭格局，扩大公共决策的开放性和多元性，在各类政策议题和决策事项中不断引入专家参与，专家由此变成政策过程中一类常见的行动者。
由此而来的一个问题是，既然在政策过程中引入专家参与已取得广泛共识并在实践中普遍存在，为此也进行了相应的制度与组织建设、人力与财政投入，那么专家作为一类政策行动者的决策影响力如何呢？Nathan Caplan通过一项针对204名高层决策者的访谈得出结论认为很难发现专家的知识产出作用于政策过程的经验证据。Carol Weiss在一项针对155名心理健康机构官员的访谈中发现，决策过程中对专家研究成果的实质性运用是极少的。James Lester调查了113名公务员在决策中使用学术研究成果的情况，发现他们不太愿意从大学机构和研究组织中获取政策建议。Landry 等人运用李克特量表测试了加拿大833名官员在决策中运用专家知识的情况，发现整体上处于中等偏下的程度。另一项针对加拿大健康服务机构916名管理者的调查发现，专家的研究成果几乎没有或很少转化为具体的政策动议或行动。
目前我国学界在此方面缺乏系统的量化研究，但诸多经验事实——三峡工程决策过程中“反上派”专家被排斥在论证过程之外，某城市规划专家因为与市长观点冲突而被撤销专家委员资格，荒漠化治理中“专家学者、教授和研究员”的不被重视，等等——同样表明，与广泛而普遍的专家参与实践不相对称的是，现实中专家的决策影响力相当有限，很多时候仅仅“聊胜于无”。基于对A 市决策咨询专家政策参与的田野调查同样表明，与看上去热火朝天的专家参与实践相比，专家的决策影响力实际上非常之低，甚至只是起到“装点门面”的作用。由此，本文的研究问题是：为何专家只能产生极为有限的决策影响力（即低度决策影响力）？该如何解释这一现象？我们将基于 A 市决策咨询专家的政策参与实践，在已有研究的基础上，建构一个新的解释框架。
目前，学界对专家低度决策影响力大致形成了三条不同的解释路径：
一是核心要素缺失论。这是指某些重要资源上的不足造成了专家的低度决策影响力。朱旭峰研究了社会资本对专家影响力的作用机制，其中官员（决策者） 网络特别是与司局级官员保持密切关系是重要条件，但良好的决策者关系是一种极为稀缺的资源，绝大多数专家并不能有效获得并维持它，由此其决策影响力就充满不确定性。另一些研究者则认为专家专业伦理的丧失应该为其低度决策影响力负责，当专家甘于为政治权力背书、为产业集团代言，必然就会沦为一个无足轻重且被人轻视的小配角和跟班，并导致人们对其“有用性的嘲讽挖苦”。
二是政策过程多元论。通常认为正是工业社会下政策议题的技术复杂性以及由此而来的对专业知识的高度需求为专家参与提供了基础性理由，但现代社会政策议题的复杂性显然不仅限于技术层面，它还包括政治、社会和利益关系等方面的复杂性，而后者通常无法通过技术手段加以解决，这就降低了专家发挥作用的可能。此外，由于普通民众权利意识和参与能力的增强，他们也开始介入政策过程，这就在行政官僚、技术专家的二元格局中加入普通公民的视角，而这显然是对精英主义和专业主义决策模式的一种矫正，从而在一定程度上消解了知识-权力的霸权格局和垄断性影响力。
三是科学知识有限论。就其字面意义而言，专家是凭借并运用科学知识影响决策的政策行动者，其在政策过程中的作用空间必然受到科学知识之内在属性的影响。当今社会，科学知识不再具有标准科学观所宣称的那种的客观理性和全整理性，而是社会建构性和情境性的，它充满不确定性，一点也不比普通民众的地方性知识等其他知识类型具有认识论上的优越性。这种观点直指科学知识的本质和科学共同体自认为最能区别于其他行动者的特性，对于专家参与之合法性和作用空间的摧毁是釜底抽薪式的。
已有研究基于不同的学科背景和理论基础，从主体（专家群体）、载体（科学知识）和客体（政策过程）三个视角探讨了专家低度决策影响力的深层原因和发生机制，为我们进一步研究这一问题提供了现实起点。但这些解释的现实适用性和有效性均存在不同程度的局限——就核心要素缺失论而言，社会资本的匮乏也许可以解释大部分社会智库专家因无法接触决策者而缺少进言渠道进而无法实现决策影响力的困境，但如果专家在有制度化的渠道接触决策者时仍然影响力极低（如各级政府自行成立的决策咨询专家库等），那该如何解释呢？认为专业伦理危机导致专家影响力下降的观点则忽略了这样一个事实，即有些专家恰恰是因为坚守科学真理、秉持专业操守而成为所谓“不听话”的专家，进而被政府（决策者）从专家库里除名，并因此丧失了发挥影响力的平台和机会。就政策过程多元论而言，那种认为普通公众参与会压缩专家参与的观点缺乏逻辑和经验上的理据，两者在规范层面应该是平行的，不存在“谁削弱谁”的问题，现实中更常见的则是两者的“双重缺位”和“双重无力”问题。就科学知识优先论而言，它是后现代（工业）社会的产物，在我国当前面临的主要问题不是科学知识过多或科技理性霸权而是科学理性不足的情况下，这种观点显得文不对题。
鉴于已有解释的不足，我们试图建构一个更具理论解释力和现实针对性的竞争性框架。根据本文对专家决策影响力的定义——专家以自身的研究成果和智力产品作用于决策者以使其决策行为发生改变的能力——我们考虑可否从专家参与涉及的主要行动者（即专家和决策者）的属性及其互动的特征去解释专家的低度决策影响力？实际上，行动者分析（Actor analyzes）具有非常系统的理论依据，作为结构主义范式的一种竞争性分析工具，它克服了那种“只见森林、不见树木”的结构叙事的弊端，直抵政策过程中的微观行动者，能够呈现更为真实具体、“有血有肉”的政策图景；当然，本文所说的行动者并非脱离特定时空与语境的抽象个体，而是具体政治制度、权力结构、意识形态“映射”下的主观能动者。问题在于，专家和决策者这两类行动者哪些方面的属性及其互动特征会制约专家的决策影响力呢？本文在对 A 市决策咨询专家政策参与实践较长时段的田野调查所获经验材料的基础上，借鉴激励理论、信息不对称理论和两个群体理论等的核心概念，提炼出对专家决策影响力具有解释意义的五个维度，分别是动机意愿、信息占有、时间要求、话语体系和行动逻辑，认为正是专家和决策者双方不交集的动机意愿、不对称的信息占有、不一致的时间约束、不兼容的话语体系和不匹配的行动逻辑层层叠加、环环相扣、互相强化，共同造成了政策过程中专家的低度决策影响力——我们可以将由这五重因素所构成的解释体系界定为“专家-决策者非协同行动解释框架”（图 1）。
图1 专家-决策者非协同行动解释框架
2 研究方法与资料收集方法
本文选取案例研究作为研究方法。根据罗伯特·K.殷的观点，案例研究特别适用于如下情况：研究问题涉及“怎么样”和“为什么”；研究对象是正在发生的事件；研究者对于当前正在发生的事件不能进行控制或仅能进行极低程度的控制。对照上述标准，案例研究对于本文无疑是再合适不过的方法：首先，本文的研究问题是探索专家低度决策影响力的发生机制，属于“为什么”的问题；其次，本文的研究对象即“专家及其政策参与”是正在发生的事情，这种“正在进行时”的时态特征使得案例研究方法既有可能也属必要；最后，实际上也不可能有效控制研究对象以形成一个实验组和控制组并进行实验研究。
我们选择A市政府决策咨询专家库作为研究个案。A 市属副省级城市，地处中国改革开放的前沿阵地，经济、社会、政治、教育等多项发展指标均位于全国前列，同时也是行政体制改革的先行先试地，特别是在决策体制改革方面尤为勇于探索。早在1993年，A 市政府就成立决策咨询顾问团，由具备较高学历、职称、年富力强的海内外专家学者组成，并围绕 A 市经济社会发展和改革开放中的全局性、发展性的重大问题开展调查研究，提出决策方案和建议。2005 年，A 市在原来决策咨询顾问团的基础上成立决策咨询专家库，由 A 市政府研究室下属正处级参公事业单位发展与改革研究中心负责具体工作；截至 2018 年，专家库已经产生三届，每届按照政府工作需要分为若干组别，基本覆盖 A 市政府工作所有重要领域特别是宏观经济、科技创新、社会治理、城市建设等板块；专家参与的形式主要有承担咨询课题（以年度为单位推出若干急需解决的政策议题供专家研究）、撰写研究报告（通常刊登于内刊《决策与咨询》上并送呈市领导）、参与咨询会议（市长召集的专家座谈会最为典型）三种。
2018年上半年，我们详细调研了 A 市决策咨询专家库的运作情况，通过参与式观察切身了解了决策咨询课题的征集、形成、招标、验收和评审工作，专家研究报告的编辑、刊印、交换和成果转化工作，专家座谈会的选题确定与会议筹备工作以及专家自身对决策咨询工作的整体观感和看法；通过二手资料收集获得了大量历史资料，包括往年决策咨询课题相关档案，历年研究报告（《决策与咨询》）的合订本，历次专家座谈会的会议纪要，相关政府文件、规章制度、工作总结、调研资料、邮件往来、会议记录、成果转化情况以及特别重要的领导批示件和内部讲话资料；此外，我们还对 A 市专家库管理机构（政府研究室及其下属单位发展与改革研究中心）的工作人员、专家库专家等进行了深度访谈，从而形成了关于 A 市专家政策参与的完整图景和系统认识。
我们发现，A 市决策咨询专家库及其专家的政策参与实践具有较强的典型性。首先，在形式多元、载体多样的专家参与实践中，各种顾问团、专家库、专家委员会是最常见的一种，遍布我国各级政府和各类政府部门，所以 A 市政府决策咨询专家库及其参与实践绝非孤例。其次，我们在调研中获得了国内诸多地方政府决策咨询机构的相关资料，发现 A 市的情形在制度环境、参与方式、管理模式、行动者互动模式以及不同行动者对专家决策影响力的预期等方面具有较强的典型性。因此，我们有理由相信，通过“解剖”A 市决策咨询专家库这只“麻雀”所形成的研究结论具备较好的外部效度和可复制性。接下来，我们将基于 A市决策咨询专家库这一案例，依次分析专家低度决策影响力的原因。
3 专家—决策者非协同行动分析框架
3.1动机意愿不交集
通常而言，只要涉及到微观行动者的行为，就无法绕开行为动机问题。罗伯特·达尔认为动机强度直接决定政治行动者动员资源和技能以实现影响力的潜在动力。我们发现，无论是专家还是决策者，其在“努力做好决策咨询、充分发挥专家作用”这件事上均存在动机不足、热情不高的事实，而这不可避免地导致专家参与流于形式，而其决策影响力则因此大打折扣甚至无从谈起。
首先，就专家而言，一定程度的物质激励是确保参与积极性的必要条件，但目前我国政策思想市场的价格机制尚不成熟，专家的智力成果反映在价格上整体偏低，这既削弱了其政策参与的动力，也无助于其研究品质的提升。正如 A 市政府研究室一位副巡视员所意识到的那样：“哪个咨询课题不是事关本市发展的重大问题啊？这么大的题目就那点经费，谁愿意干啊？这些年来报告质量一直在下降，室党组会议也有反映，市领导都不怎么看了。”
一位参与频率较高的专家则从另一侧面证实了这一状况：“参加这个专家库，做课题也好，做评审也好，开会也好，那点咨询费是微不足道的。一个课题至少要几个月时间，我要组建团队，还要到处跑，最后撑死也就 10 万多。现在讲智力成果市场化，但这里肯定不是市场机制起作用嘛。……我觉得真要做好我国的智库，还是需要有一个成熟的价格机制，这个问题迟早要解决，但现在还看不到多少眉目。”
除物质激励外，获取社会声望也是专家参与的动机之一。的确，不管是专家库管理者还是专家自己，都不否认入选专家库是一项极高的荣誉，代表了一种认可和肯定。A 市发展与改革研究中心的一位负责领导讲到：“我们这个层次的专家库级别还是蛮高的，直接对接市领导，你进得来，说明很牛啊，所以也是一种肯定；中国的读书人嘛……骨子里还是希望在‘庙堂’之上，是吧？”但问题在于，如果专家看重的是“社会声望”，那么逻辑上他们会将注意力更多地分配在“如何进入专家库”以获取市政府决策咨询专家的“头衔”，而不是想着在入库后“如何做好咨询工作”，而这恰恰是目前的现实。这种现象可以被称为专家参与中的“目标置换效应”——对手段的过度关注使得其忽略了真正的目标——它很好地解释了为什么在专家遴选时很多单位会超额报送候选专家，而一旦专家库组建起来之后则参与情况却不太理想，即专家入库热情很高但入库后的实际参与热情较低。
其次，从决策者的角度看，决策者是专家研究成果的潜在使用者，因此他们是否认真对待后者同样关乎专家决策影响力的实现程度；而官员重视哪一类事务以及愿意为此分配多少“注意力”显然不是随机的而是有其内在规律。在我国特定语境下，决策者是“被政绩激励制度塑造的理性行动者”，他们“根据政绩评价指标结构的变化和激励强度的调整而选择施政的重心和方向，寻求政绩指标的最大化”。因此，我们只需要通过考察官员绩效考核体系的具体内容就可以有效地预测、解释官员是否有动力在“努力做好决策咨询、充分发挥专家作用”这件事上下足够的功夫、分配相应的注意力。总的来讲，经济发展水平和社会治理状况在目前仍然是各级政府决策者的核心政绩，分别属于“硬指标”和“约束性指标”，是他们的“刚性需求”并进而对其形成“强激励”。
那么，在政策过程中引入专家参与对决策者的核心政绩意味着什么呢？首先需要明确的是，逐渐开放政策网络并引入专家参与属于政府决策体制改革的一部分，党和国家自改革开放以来就开始有意识地将决策科学化和民主化作为行政体制和决策体制改革的重要议题并持续地在重要场合和文件中提及；但是，真正能够确保官员切实重视并大力践行此事的办法是将其纳入政绩考核体系并将其作为“硬指标”或“约束性指标”，而实际情况显然并非如此。正如周雪光等人在考察村庄选举时所得出的结论那样：“地方官员只有在有利于他们的仕途升迁的目标利益时才会努力推动村庄选举、积极维护选举秩序。”我们同样认为：由于引入专家参与不构成政府官员考核指标，从而也就不是其中心工作并对其政绩的提升没有显著贡献度，所以将大量注意力和资源投入于此是“不理性”的。
简而言之，专家和决策者有着不同的动机意愿，前者在物质回报较低的情况下更多地将“决策咨询专家”当作一项荣誉头衔而忽视了实质性的政策参与；后者是政绩的追求者，但由于推进专家参与并不构成其核心政绩而通常被虚化和搁置。这种不交集的后果是双方不约而同地忽略了专家参与的实际效能，在此情形下，专家参与在最重要的意义上也只能起到“边际改善”的作用。
3.2信息占有不对称
这里的信息分为与决策相关的专业知识和其他信息两种。首先,就其定义来说，专家是在专业知识上具有优势并以此为核心资源介入政策过程的行动者，但目前这种优势正在变小。改革开放以来，我国掀起了一场广泛而深入的“政治精英的大转换”，受过良好教育、拥有专业知识的中青年技术官僚很快取代意识形态主导的共产主义革命干部充实到各级党政领导岗位，大量科研院所、高校的专家学者亦被吸纳进政府机构转变身份成为行政官员。其结果是决策者在专业知识上与专家的差距大幅缩小甚至发生逆转，而这意味着他们不仰赖专家也能较好地行使决策职能。汝鹏以 863 计划中专家影响力的变迁为例说明了这一问题，他认为当 863 计划刚启动时，决策者缺乏专业知识而必须依靠科学家，但随着计划持续推进，他们不但积累了“包括产业发展、战略布局、科技投入等在内的非科技知识储备”，而且提高了“对该领域的纯科技知识的把握”，而“一部分技术官僚甚至本身就具有相当强的科技工程教育背景”，这样一来，这些具有专业知识的决策者就很容易不听专家的咨询意见。
A市决策咨询专家库的发展简史同样证实了上述观点。专家库的前身（顾问团）成立于1993年，当时A市致力于“率先于全国建立起社会主义市场经济体制，基本实现现代化”，这涉及市场、金融、规划、工程等大量复杂的专业问题；而当时包括 L 市长在内的诸多领导多从政治运动中走来，在经济建设、社会发展方面的专业知识储备整体不高，“L 市长本人是解放后搞土改进入仕途的， 教育水平不到初中，后来在党校进修过一阵子”；不过，当时正值国家推行决策体制改革，鼓励引入“外脑”，而 L 市长本身也“比较开明、从善如流，再加上也的确需要专家来帮帮忙，”所以决策咨询顾问团就应运而生。翻阅当时顾问团的活动记录，其形式虽然与专家库时期类似，但深度上的确是“深度卷入”，当时很多专家被邀请作为随行人员与市领导一起出访或视察、政府工作会议也经常邀请专家列席，等等。但后来，随着市政府领导在学历上、知识上和教育水平上的不断提升（一些领导甚至获得博士学位），再加上一些高职称的专家学者直接转变身份成为政府官员，决策者群体在专业知识上与专家群体的距离快速缩小，这种变化降低了前者对后者的仰赖程度。
其次，决策所需的信息除了专业知识外，还包括其他信息如决策背景、利益关系、过往经验、相关数据、其他政府的做法等，而在对这些信息的占有上，决策者显然比专家知道得更多。根据 Richard W. Waterman 等人的研究，委托代理关系中的信息不对称经常是双向的，即除了传统上所说的代理人相对于委托人的信息优势之外，还有一种相反的状况，即委托人拥有相对于代理人的信息优势， 后者可被称为“逆向信息不对称”。如果将决策者与专家的关系视为委托-代理关系，则这种“逆向信息不对称”表现得更为明显——由于信息公开制度不完善、决策保密的需要以及决策者自身或部门利益的掣肘等原因，专家通常无法获得与特定决策议题相关的上述除专业知识以外的其他重要综合信息（再加上专业知识上的优势正在变小），而决策者则由于身处决策中枢系统和信息集散中心而明显更多地掌握上述信息，这种信息鸿沟势必影响专家对政策的整体判断并进而降低其政策建议的针对性和有效性。
在实地调研中，我们发现，被政府机构特别是决策部门所掌握的大量信息通常的确无法为专家所有效获得并运用。在查阅 A 市近年来基于决策咨询课题所形成的文书档案中，我们获得一些专家围绕课题内容而提交给相关部门的调研申请，从中可发现其对政府数据的迫切需要以及获得这些数据的难度；而个别专家通过营造与政府官员良好的私人关系来获得一手资料并进而使其研究报告具有较好的政策功效则从另一侧面说明了这些政府数据的获得对决策影响力的重要性。正如 A 市发展与改革研究中心一位副主任讲道：“有点政府关系当然是最好的。主要原因就是一手资料和数据有保障，做决策咨询、写研究报告离不了这个。从正常的规范和程序来说，我们作为管理部门，都是尽量为专家调研创造便利、居中协调，但这个效果总比不了你在对口部门直接有私人关系那么好。比如，ZD 那个 YZ 教授，专门做城市交通、交通智能化的，他就从来不找我们帮忙联系调研，而是直接去省交警大队拿，他有私人关系，一般人拿不到，这个很厉害，你要是没数据，研究能力再强，也是无源之水，巧妇难为无米之炊啊。”
总的来讲，在国家结构性转型的大背景下，决策者自身的专业素养在不断提升、知识结构在日益完善，他们中很多都是主管领域内的行家里手，属于专家型技术官僚，这就势必会降低他们对专家群体的依赖程度；同时，占有与决策相关的其他综合性信息是专业知识发挥作用的前提，而专家由于各种原因通常无法有效获得此类信息，这必然会削弱专家对政策决策的整体判断能力及其政策建议的适用性。
3.3时间约束不一致
时间是考察人类行为——包括研究行为和决策行为——的一个重要维度，不同的人群在认识世界时会采用不同的“时间框架”，形成不同的时间意识，并进而产生不同的行为方式。专家和决策者各自行为的时间周期及其对时间压力的敏感性有着极大的差异并进而影响到两者的互动过程和结果。对决策者而言，三重压力使得他们必须在高度的“时间限制和时间压力”下做出决策：一是科层压力。在自上而下的决策体系中，上级政府或部门的整体部署和政策指示通常需要对应的下级在特定的时间周期内做出回应，而当前中国赶超型现代化和市场化战略下的“压力型体制”进一步强化了下级决策者的时间紧迫感。二是政绩压力。在晋升锦标赛体制下，明确的绩效考核指标和官员任期制使得地方官员产生一种“一万年太久，只争朝夕”的时间压力，他们必须在任期内做出足够的政绩从而保证仕途的乐观预期，而这通常需要在紧张的时间约束下进行决策。三是民意压力。金登认为，“国民情绪”“国家气候”是决策者决策时必须考虑的重要因素，而我们必须将时间维度纳入这种分析中；因为在现实中，国民情绪通常具有爆发性，它在极短时间内汹涌而来，从而对决策者形成巨大压力，使得他们没有过多时间回旋和仔细思考，为了顺应或平息民意，他们不得不快速采取决策行动，而这会导致某些决策成为“头痛医头、脚痛医脚”的权宜之计。
显然，决策者的很多决策行为是在极为局促的时间序列内推进的，那么，专家的研究成果产出和政策建议能否适应这种时间约束性和紧迫感呢？回答这一问题，需要考察科学研究和知识生产的时间周期和时间敏感性。我们发现，科学研究有其自身独特的时间逻辑和时间意识，在复杂性日益增强的现代社会，无论是自然科学领域还是社会科学领域，也不管是基础研究还是应用研究，一个较为可靠的研究结论的得出通常需要很长时间，往往是“十年磨一剑”，而那些具有政策意涵和现实问题导向的研究结论由于牵涉多方利益则需要更长的时间仔细研磨，这与决策者通常需要在逼仄的时间约束内采取行动恰恰相反。现实中，对科学研究和专业技术人员考核周期短、考核过于频繁、违背科学理论探索的规律从而导致研究成果质量低下、研究者心浮气躁的批评也从另一侧面反映了学术研究有其自身的认知规律,其时间周期本来应该较长。
科学研究的时间周期较长与决策者需要在短期内做出决策之间的矛盾使得前者通常无法对后者产生实质性的指导作用。经验研究发现，专家在获得咨询课题的研究资格后，经常不能按照合同约定保质保量完成课题研究任务、提交研究报告而多有延期现象，原因当然很多，但“时间不够”是其中重要的一点。很多专家都表达了与此类似的观点：“即便是应用性的咨询研究，即便我们有一些前期研究成果，三四个月也是根本不够的，要调研、要构思、找各种数据、要写出来，等等，很难在这么短的时间内做这么多事的，这不符合科学研究的规律，如果非要这么干，必然是以牺牲质量为代价的。”在2011 年咨询课题《A 市发展航运金融研究》的研究中同样发生了不能按时结题的情况，主持专家 YZG 的解释是：“航运金融专业性极强，预测航运金融的相关指标比较困难，从资料收集到指标体系初构，再到指标试用，然后根据试用结果调整，并进而形成较为科学的最终指标体系，需要较长时间。”专家库管理者则承认课题研究时间的确太短，也确实存在很多延期的情况，但决策者有其自身的考虑：“的确有很多专家不能按时完成，之前 JN 大学的那个 ZZ，现在华师的那个 ZG，都是求爷爷拜奶奶地跟着要报告，他们老说问题太复杂，一下子搞不好， 但我们也不能给他更多的时间，因为这些都是当年的重要工作和中心任务，具有极强的时效性，你拖到来年，可能领导早就忘记这茬子事儿了，他的注意力变了， 你做的再好也没用。”
质言之，专家和决策者有着不同的时间敏感性，他们在不同的时间框架内行事。从专业角度讲，政策议题通常包含多重复杂性和不确定性，真知不会即时呈现，因此负责、审慎、有价值的专家建议通常需要在较长时间周期内产生；而决策者由于面临各种约束性条件而往往需在较短时间内做出决定、采取行动——这种内在张力导致专家的专业研究对于决策者而言往往是“缓不济急”。
3.4话语体系不兼容
任何特定的行业或专业领域不仅有其独特的行为模式，而且还会相应地发展出一套自成一体的话语体系，它们可以用来识别群体身份并塑造“我群感”，显著降低共同体内部的交易成本；而一旦当两个有着不同话语体系的群体发生互动时，则极可能因为两者之间的不兼容、不通约而产生“道不同不相为谋”的感觉并进而影响沟通效果甚至导致沟通失败。在本文的案例研究中，专家和决策者同样存在话语体系上的差异性，它们可分别被称为学术-科学话语和政策-行动话语，而且两者之间也有着良性互动并确保前者有效融合进政策进程的必要性和紧迫性；但是，在现实中两者的关系通常处理得不算太好。
目前，研究者多集中于批判学术话语对政策（政治）话语的依附，认为前者为后者做注脚、甘心为其附庸是中国的文化传统，而现实中学术话语为政策（政治）话语背书、为其提供论证和解释的情况更是相当普遍的事实，研究者进而认为学术话语这种独立性的缺失造成了专家决策影响力的不足。本文并不否认这一事实的存在，但两者之间的关系实际上还存在另一种情形，即介入政策过程的专家话语体系过于学术化以致无法与政策话语有效“桥接”，最终导致专家建议和专业知识不能很好地融入政策过程。不可否认，在纯粹的科学研究中，保持学术话语的自成体系特别是相当程度的独特性和独立性是学科发展和学术共同体发展的必要条件；但是，当学术研究致力于服务社会、资政决策时，则应特别注意学术话语体系与政策（政治）话语体系的兼容性和通约性，否则就很容易出现“各说各话”的尴尬局面——在此情形下，当然是政策话语有主动权舍弃学术话语而不是相反。遗憾的是，现实中经常出现这种情况，即学术话语因为过于艰深晦涩、专业难懂而难以转化为现实的政策选项并因此而被决策者忽略掉，而其中最典型的表现就是过于依赖量化分析和复杂模型。
运用复杂的计量模型、定量分析技术通常被认为是学术研究（包括社会科学研究）科学化水平的一个重要特征，然而，如果在科学知识转化为政策建议的过程中仍然大量充斥着各种数学模型和公式，则必然由于其难以理解的复杂性而降低其认受度并进而削弱其影响决策的能力。早在20世纪60年代，著名政策科学理论家叶海卡·德罗尔就注意到政策分析人员偏好各种经济学模型的状况，并对此提出批评。我们在实地调研中亦发现这一情况较为普遍，比如，在一份由HN 师范大学联合 A 市公安局撰写的关于“群众安全感与满意度”的研究报告中， 专家组运用了 OrderedLogistic 模型对研究问题进行了量化分析，其中充满了“变量描述、信度和效度检验、验证性因素分析结果、验证性因素分析模型配适度指标、群众安全感回归结果、群众治安满意度回归结果”等高度公式化的表格和极为专业化的术语。那么，这样的研究报告最终命运如何呢？A 市发展与改革研究中心主任在访谈中讲道：
“搞一大堆模型、变量，推来推去，不厌其烦，领导看不懂，也没兴趣、没时间去弄懂。我请你做专家，就已经相信你的理论功底和论证能力了，现在你只需要直接明白地说‘怎么办’就行。当然，这也不是他一个人的情况，很多报告一大堆推理，最后还是不知道怎么弄，一头雾水。我不是说理论、模型那些不重要，而是说不能用搞学术论文的思路来搞咨询报告。我们是要把复杂的问题简单化，这个倒好，越说越复杂。……当年朱升给朱元璋的建议就只有九个字，‘高筑墙、广积粮、缓称王’，一目了然，这才是高水平的国师啊。这个报告在我这里就过不去，肯定不能报到市长那里的，他不看还好，看了会骂人的。”
不仅专家库管理者认为学术话语与政策话语“两张皮”的情况非常突出且会影响资政效果，专家自身同样意识到：对于他们而言，有效地将专业知识转化为通俗易懂、具有操作性的政策建议是一项十分稀缺的技能。2018 年 3 月，笔者跟随发展与改革研究中心副主任走访新增补专家 XXX 并与其进行了一个短时间座谈，他就反复提到咨询报告的难写：“这个‘本子’（指《决策与咨询》）真心还是要好好学一下，我在其他的一些政府机构也做咨询专家，我们之前也给政府官员写咨询报告，比写论文还累，折腾来折腾去，反反复复、来来回回修改了几次才搞成，这个跟我们写论文的确不一样。”
综上所述，作为知识生产者的专家与作为政治行动者的决策者分属学术-科学话语和政策-行动话语两种不同的话语体系，有着不同的内在规定性且难以通约，处于相互隔离的“两个世界”，专家无法“正确地”生产公共决策所需的专业知识，而决策者也不能“正确地”理解并使用专家所提供的专业知识，这使得二者经常陷入自说自话的僵局，从而导致专家的研究成果很难转化为实际的政策选项。
3.5行动逻辑不匹配
从规范层面看，如果决策议题能够化约为单纯的技术问题，那么专家就能够驾轻就熟地从专业视角对其予以审视、思考并提出技术性解决方案，从而其影响力和实质性作用显然会更大。然而，政府决策事实上远远不是一个简单的技术过程，而是一个充满政治价值博弈、社会诉求多样和各方利益冲突等多重因素的多元复杂过程。专家虽然主要是因为其在专业技术和科学知识方面的优势而被吸纳进政策过程的，但如果他们想要发挥更大的作用，则不能仅仅满足于专业视角和技术维度，而应将其专业知识嵌入到更大的决策背景之中，与更复杂的政治社会因素有机融合起来。如果不这样做，而是相反，即将充满多样复杂性的政策议题化约为单纯的技术问题，那显然是不懂“决策的逻辑”，其结果必定是令人失望的。罗伯特·海涅曼等认为，“要想让政策分析具有政治影响力，就必须在实施过程中，将其作为更加宽广的文化背景中不可或缺的一部分来予以考虑”，“成熟的政策分析师必须得像美国政府官僚中那些成功地掌握了娴熟的政治技能的官员一样，除了运用适当的分析方法以外，还得了解使他们的结论与要求会被得到考虑的政治的标准化环境。”而现实中政策分析人员很难做到这一点，他们通常无法有效地将政策建议与“委托人的利益，部门的敌对，国会的暗斗，以及外部的政治考虑”等关键因素结合起来并因此而被决策者“简单地忽略掉。”
在我国的经验语境中，上述问题同样存在。很多专家的确无法很好地将专业知识与其他因素有机结合起来，从而导致其政策建议“无法落地”并得不到决策者的重视和倚赖。比如，在一篇面向 A 市政府研究室的内部讲话中，时任市长CJH 在谈到专家库的建设时就提出，“搞政策研究的同志和专家，定位要高，要站在市政府的高楼顶上俯视 A 市，鸟瞰 A 市，统筹 A 市，谋划 A 市，描绘 A 市的未来。政策研究必须超脱，站的位置就是跟市长平起平坐的，否则，你就写不了市长的稿子，这是第一，定位要高。”显然，作为决策者的市长对政策研究和资政报告的要求是站在全局的高度以综合的视野看问题，但专家能否胜任呢？似乎不太行。对此，专家自身亦有清醒的认识：
“我们是从专业视角看问题的，把其他因素都控制起来，假定是常量，不变的，这是长期学术训练的结果，但现实中不可能是这样的；还有一个问题，跟这个是相关的，就是专家不仅是专业视角，而且都是从自己所学的专业出发，这容易产生自我锁定，你手里有一把锤子，看什么东西都像钉子，盲人摸象、自说自话，这个最麻烦、最可怕。真实的政府决策是需要通盘考虑各方面因素的，财政的、社会的、政治的、意识形态的，等等，而这些因素不是按照我们的学科分类那样界限清楚、泾渭分明的，而是盘根错节地交织在一起，不可能控制住某些要素或假定它们不变而去考虑某个问题的对策。我感觉这就是为什么很多研究报告领导看了之后并无兴趣，久而久之，他就不看了，因为你提的这些东西在他那里没法用，所以我个人对这个决策咨询的效果是比较悲观的。”
翻阅专家的研究报告，我们发现在“学术命题和政府的执行力”“理论知识和行动知识”之间的确存有较大的鸿沟。比如，在 A 市“十三五”规划建议专家座谈会上，针对《中共 A 市市委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中“中等收入人口比重上升”一项，一位咨询专家提出“中等收入人口比重是均衡发展的重要指标，且应可量化、可观测， 建议在第 9 页第 2 段增加‘中等收入人口比重达到 XX%’的表述。”对这一建议，一位长期从事政府文件起草工作的受访者讲到：“像 GDP 总量和增速、失业率、投资额、进出口总额这些指标一般都是需要有具体数字的，因为它有常例可循，而且是核心指标，不讲不行；即使如此，在决定具体写多少的时候，也不是简单地做数学题，而要综合考虑各种因素。至于中等收入人口这种指标，肯定就不能太具体，你定个具体数字就是给自己‘下套’啊，戴了个‘紧箍咒’；再说了，上面又没硬性要求这个，你自己倒写得明明白白，那不傻吗？……政府的施政目标体系中哪些可以‘数目化’，哪些应该模糊处理，这是有套路的，不能单纯地套用教科书式的‘科学管理原理’进行。”
总体而言，专家遵循专业-技术逻辑，决策者遵循政治-行政逻辑。在专业- 技术逻辑下，专家通常无法将科学研究有效地整合进整体化、综合性的决策背景之下；而对于决策者而言，决策议题所需的专业知识只是他们考虑的诸多要素中的一种，他们还需要回应多元化的利益诉求、冲突性的价值观念等要素，而这是一个充满政治博弈的复杂过程而绝非简单的技术程序，而这同样稀释了专家的作用强度。
改革开放以来，我国各级政府的工作重心从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”和“四个现代化建设”，同时在政治-行政领域全面反思过去一言堂、封闭式的公共决策模式。两个方面的结构性转型造成的逻辑必然和现实结果是：与经济发展和现代化建设相关的政策议题蕴含着高度的技术复杂性，这要求科学、专业、技术、效率、理性、知识等要素成为政策系统中的重要输入；而改变高度集权的政策决策体制则亟需逐渐开放政策网络，特别要引入非官方主体的参与，这使得开放、多元、参与、协商、互动等价值成为政策过程中的主流叙事——简言之，它们分别指向公共决策的科学化和民主化。在此背景下，由于专家群体作为专业知识、科学技术的承载者和非官方主体的身份定位显然能够同时满足科学化和民主化的双重要求，因此逐渐被各级政府和各类政府部门吸纳进决策过程，其政策参与亦不断被常态化、规范化和制度化。
当专家逐渐成为政策过程中一类常见的行动者，其决策影响力越发成为研究者的关注重心。本文基于 A 市政府决策咨询专家的政策参与实践，发现专家的决策影响力通常极低。为合理解释这一现象，本文梳理了目前学界对此问题的已有解释，并从主体、载体和客体三个视角分别提炼出核心要素缺失论、科学知识有限论和政策过程多元论的三重解释机制。然而，本文认为上述解释机制对于以 A 市为代表的专家低度决策影响力存在解释力不足的问题，并提出一个“专家-决策者非协同行动”的新解释框架，该框架基于经验材料和理论分析，萃取动机意愿、信息占有、时间约束、话语体系和行动逻辑五个核心概念，并全面呈现了专家和决策者在上述五个维度上的张力如何导致专家的低度决策影响力，这一解释框架为我们观察、理解政策过程中专家的决策影响力提供了一个重要视角。
4 进一步的讨论
本文基于 A 市决策咨询专家的政策参与实践，指出卷入其中的两类重要行动者在动机意愿、信息占有、时间约束、话语体系和行动逻辑五个维度上的差异和冲突何以从不同层面、不同阶段各自发力、层层叠加、环环相扣、互相强化并最终导致专家的低度决策影响力。
（1）动机意愿的不交集主要表明专家和决策者在初始阶段即存在介入动力不足的问题，专家缺乏足够的动力投入自己的时间、精力、知识等资源以推动政策变迁，而决策者则基于对政绩的实质性追求而更倾向于将专家参与做虚化处理，这使得双方一开始的合作愿意不仅不强烈，而且“心没想到一块”，从而从起点亦即第一个节点上就限定了双方后续的行动基调。
（2）信息占有的不对称主要揭示承接咨询任务的专家与决策者在专业知识和其他决策相关信息上的优势对比情况，它表明专家原本的优势领域（即专业知识优势）正在萎缩，而与决策者在其他相关信息上的鸿沟依然存在。如果说在第一个节点上双方的动机意愿原本就不强烈，那么此处第二个节点上双方的张力则导致专家对政策的整体研判能力降低，而它与第一个节点的叠加必然更加制约双方后续的互动和合作。
（3）时间约束的不一致主要阐述专家的研究行为和决策者的决策行为在时间敏感性上的冲突，这种冲突集中凸显于专家研究成果产出和决策者决策行为发生的过程中。作为第三个节点，时间约束特别是决策者所面临的逼仄的时间框架某种程度上加剧了其在动机意愿上对专家参与的意愿不强感，同时也放大了信息鸿沟的不利影响，三者的叠加进一步削弱了专家的决策影响力。
（4）话语体系的不兼容主要展示专家建议在语言风格上与决策者话语体系的龃龉，该矛盾集中在专家政策建议的文本呈现阶段，其中的学术-科学话语无法较好地转译为政策-行动话语。如果说前三者表明专家和决策者各有初衷、各有凭借、各有时间约束且互不契合，那么话语体系的不兼容作为第四个节点则表明两者实际上还是“各说各话”的，而这在前述要素的基础上进一步降低了决策者吸纳专家研究成果的可能性。
（5）行动逻辑的不匹配主要呈现专家无法有效地将专业知识嵌入整体的政治决策过程之中，而决策者也只是将专家建议作为其决策时多重考量因素中的一种参考而已。作为“压倒骆驼的又一根稻草”，行动逻辑的不匹配虽然是专家低度决策影响力解释框架中的第五个节点，但实际上它贯穿、渗透在上述四重要素之中，既强化了各个要素的作用，同时又与它们交织为一体，形成强大的合力， 共同侵蚀着专家发挥作用的可能性，并最终导致专家的低度决策影响力。
如果说上述分析更侧重于从纵向上呈现五个要素的层层叠加关系，那么在横向上的分析同样可以呈现这种关系，即五个因素在横向上并非完全独立，泾渭分明地各自解释专家的低度决策影响力，而是交叉作用、互相渗透的。比如，做实专家参与不在政绩之列只是决策者虚化专家参与的初始动机，而这种初始动机又被其与专家在信息占有、时间约束、话语体系、行动逻辑等属性上的内在张力而不断强化，并进一步加剧了决策者的这种动机；同样地，专家参与动机不足的问题也被后续的其他四个因素而放大。再比如，在时间约束层面，专业研究需要较长的时间周期一方面固然是由科研规律决定的，但同时也被专家参与内外动机的不足所加剧，后者导致专家没有足够的驱动力将咨询课题研究排在议程的优先序列（即专家库管理者所说的“能拖则拖”）。再比如，两类行动者的话语体系和行动逻辑是互为因果、相互印证的，专家的学术-科学话语与专业-技术逻辑显然是一个硬币的两面，而决策者的政策-行动话语与政治-行政逻辑之间同样存在这种关系。又比如，在信息占有层面，决策者之所以在与决策相关的综合信息占有上拥有相对于专家的绝对优势，一个重要的原因可能恰恰在于决策者处于政治- 行政语境的中枢位置而专家往往外在于该语境。等等。所有这些方面均表明，专家与决策者的五重差异和冲突存在复杂的内在关联，它们不仅可以单独解释专家的低度决策影响力，而且相互之间还存在相关性，从而进一步加剧了对专家决策影响力的削弱。
本文提出的分析框架不仅有效避免了已有解释的相关缺陷，而且为这一研究领域提供了知识积累，其在以下两个方面具有一定优势：一是强调作为知识供给方的专家和作为潜在使用者的决策者之间的属性差异及其互动对专家决策影响力的制约。事实上，专家的政策参与决然不是其自娱自乐的独角戏，而是一场涉及不同行动者的互动和博弈，本文在已有解释单纯从专家一方切入的基础上，引入决策者这个重要的行动者（已有研究要么无视，要么将其作为被动的知识接受者），从而使得专家参与过程更加动态、立体、对称而饱满，这为我们理解专家的低度决策影响力提供了“需求侧”视角。二是虽然本文指出专家和决策者在诸多属性上存在差异甚至冲突，但在理论气质上是倾向乐观的。已有解释强调政策过程多元论和科学知识有限论，在此论调下，专家在促进决策民主化和科学化方面基本是“无解”的——政策过程多元论意味着专家参与不是促进民主决策的一种路径选择，而科学知识有限论则从根本上否定了专家参与促进决策科学性的可能，它们一起瓦解了专家参与的合法性并必然产生一种针对专家参与的“取消主义”。显然，从本研究的内在理路来看，不会逻辑地导出这种悲观主义结论。
上述理论气质在实践中的表现就是政策意涵即蕴含在问题的原因之中。首先，从动机意愿看，需要发展职业化、市场化的新型智库组织，且智库从业人员应有其独特的、不同于高校或科研院所中纯学术研究者的评价体系，从而形成一套适用的强激励制度。其次，从信息占有看，需要进一步加大政府信息公开力度，缩小信息鸿沟，特别是针对决策咨询专家应建立一套专门的、例外的并附带相应责任的决策信息开放渠道。再次，从时间约束看，专业智库应致力于从事前瞻性和预备性研究，建立政策选项的储备池，而不是简单地做“临时抱佛脚”的应急式研究，这在某种程度上可以弥合两者在时间上的冲突。最后，话语体系和行动逻辑指向基本相同的政策建议，即建立中国特色的旋转门机制，实现政学两界的良性互动，双向打通专家与决策者之间的角色壁垒，促进双方对彼此的“圈子”更加深入的理解——目前，我国（退休）政府官员进入智库担任分析师或领导职务已有较为成熟的经验，且实际上时常有见，但专家进入政府深度了解决策“暗箱”则较为少见，这显然不利于专家决策影响力的实现。
本研究的缺陷和不足主要体现为两个方面：一是在研究的效度上，本研究的结论主要适用于各级政府发起成立的为数众多的各类非常设决策咨询委员会、顾问团和专家库等，而并不见得适用于解释组织化、职业化的专业智库中专家的决策影响力；二是在资料的收集上，由于种种现实困难的存在，我们无法对本研究中的决策者进行面对面访谈，关于他们的资料主要来自档案、内部讲话、批示件以及对与他们有近身接触的政府官员的访谈，这在一定程度上影响了本研究的质量。