作者简介：韩俊，中央农村工作领导小组办公室副主任，农业农村部党组副书记、副部长，清华大学中国农村研究院副院长，农学博士。

文章来源：《中国农村经济》2013年第1期

摘要：解决“三农”问题，破除城乡二元结构，现在真正到了一个攻坚克难的阶段，需要在以下四个关键领域取得实质性突破：第一，通过产权的有效分割和清晰界定，赋予农民包括排他的使用权、独享的收益权和自由的转让权在内的更加完整的土地权利；第二，加快构建“普惠、均等、一体”的基本公共服务体系，赋予农民平等享有基本公共服务的权利；第三，以城镇化吸纳农民并使之转变为市民为目标，赋予农民更加自由的迁徙权；第四，建立普惠型农村金融体系，赋予农民平等获得金融服务的权利。

关键词：“三农”问题；土地权利；公共服务；劳动力转移；农村金融

党的十六大以来，随着国家惠农强农富农政策力度不断加大，中国粮食连续9年增产，农民收入连续9年保持较高增速，农村社会事业加快发展，农业农村出现了历史上少有的好形势。但是，应清醒地看到，“三农”问题的解决远未达到理想的程度。中国“三农”问题的症结归根到底是受制于城乡二元结构。当前，城乡差距依然较大，农业农村在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位等方面仍不平等，城乡二元结构仍未破除。

党的十八大对解决好中国“三农”问题做出了战略部署，明确提出推动城乡发展一体化是解决中国“三农”问题的根本途径。2013年，中央又颁发了连续第10个“三农”政策的“一号文件”，提出要举全党全国之力，加强农业，惠及农村，富裕农民。解决好中国“三农”问题，不断加大国家惠农强农富农政策的力度是十分必要的，但更为重要的是，要按照党的十八大提出的推动城乡发展一体化的要求，巩固“少取”成果，加大“多予”力度，做好“放活”这篇大文章，扎扎实实地把农村改革和制度创新推向前进。

一、赋予农民更加完整的土地财产权

土地承包经营权、宅基地使用权是法律赋予农民的合法财产权利。近年来，随着城镇化进程的加快，侵犯农民土地权益的现象有加重的趋势。农民权益易被侵犯，其根本原因是中国土地制度与管理体制改革还不到位，核心是在农民土地权益保护方面仍存在重大的制度缺失。除了土地承包经营权权能不完善外，征地范围过宽，对农民的补偿偏低，失地农民长远生计缺乏保障；有关农民宅基地权益的法律法规不健全；集体土地所有权残缺不全，城市土地属于国有，农村土地属于农民集体所有，同样一块土地，因为所有制不同，在权利设置和利益分配上产生巨大鸿沟，这样一种土地权利的二元格局，使得集体和农民难以分享土地长久的增值收益。目前，土地收益分配明显是向城市、向非农部门倾斜。现行征地制度下的利益分配机制刺激地方政府严重依赖土地出让所形成的收入，土地出让收入已经成为地方政府名副其实的“第二财政”。

从理论与各国的实践看，赋予农民更加完整的土地财产权，是维护农民土地权益的关键，是处理农民与国家关系的一个最重大的政策课题。要在充分考虑制度变迁的路径依赖和意识形态等约束条件的情况下，通过产权的有效分割和清晰界定，赋予农民更加完整的土地权利（包括排他的使用权、独享的收益权和自由的转让权），使农民真正感觉到成为土地的主人。当前，需要抓紧做好农村土地制度改革的三项工作。一是在全国范围内开展农村承包土地和宅基地的确权登记，在确权的基础上，为农民颁发具有更明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，加快建立全国统一、权威的农地权利登记体系。二是修改《土地管理法》，尽快落实十七届三中全会关于“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”、“完善土地承包经营权权能”等各项政策。明确农户土地承包经营权“长久不变”的期限，并赋予农民对承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和处置的权利。开展土地承包经营权抵押贷款试点，并设置风险防范机制。允许土地承包权与经营权分离。承包权由承包农户永久持有，经营权是由承包权派生出来的权利，承包农户依据承包权收取租金，拥有经营权的承租者享有土地的使用权、收益权、转让权、抵押权。在土地流转过程中，要确保家庭经营的主体地位，严格土地用途管制，防止直接用行政手段推动土地规模经营，引发新的社会矛盾。三是加快征地制度改革，实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，鼓励地方政府对失地农民采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

二、赋予农民平等享有基本公共服务的权利

长期以来，在城乡二元体制的大背景下，中国一直实行城乡分隔的二元公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源配置带有明显的城市偏向，城乡居民享受的公共服务存在很大差异。党的十六大以来，各级政府加大了对农村基础设施和农村社会事业的投入力度，农村基础设施建设的规模和力度是前所未有的，农村社会事业得到了快速发展。尽管如此，公共资源城乡配置失衡的问题仍然突出，公共财政对农村的覆盖范围和投入力度仍不够，现有的投入远远不能满足农业农村发展对各种公共品的实际需要，包括公共基础设施建设投资体制、教育卫生文化等公共服务体制、社会保障制度等仍呈“二元”状态。确保2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，必须加快构建“普惠、均等、一体”的基本公共服务体系。普惠，即公共服务体系能够覆盖城乡全体居民；均等，即全国范围内基本公共服务的标准是均等化的，并与经济发展水平相适应；一体，即逐步改变城乡分治的制度安排，形成城乡一体的制度框架，包括教育、就业、医疗卫生、养老、住房、基本生活保障等方面的公共服务制度在全国范围内是统一的，而且社会保障权益尤其是社会保险权益可顺畅转移接续。

建立“普惠、均等、一体”的公共服务体系，重点和难点都在农村。一是促进城乡义务教育均衡发展，做到县域内学校办学条件大致均等，提升农村义务教育质量。尽快将高中阶段教育纳入义务教育的范围，逐步实行免费，进一步提高农村地区高中教育的普及程度。二是进一步巩固和发展新型农村合作医疗制度，逐步提高政府和农民个人筹资标准，提高新型农村合作医疗的保障水平。建立健全农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉的基本医疗服务，加强农村妇幼保健，使农民享有的公共卫生服务水平得到进一步提高。三是完善农村最低生活保障制度，健全农村社会救助体系，完善新型农村社会养老保险制度。提高扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。四是建立健全农村文化设施网络和文化服务机制，大力发展公益性文化事业，推动农村文化繁荣发展。五是统筹城乡基础设施建设。加大对农村饮水工程建设的支持力度，实施新一轮农村电网改造，加快农田水利、农村公路、农村能源、农村信息网络等基础设施建设。加强农村环境综合整治，改变村容村貌，改善农村的居住生活环境。

三、赋予农民更加自由的迁徙权

1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条把自由迁徙作为公民的11项自由权之一。1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》明确规定，“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。这一时期，城乡居民的居住和迁徙是自由的，没有附加限制条件。1957年年底中央提出制止农村人口盲目外流；1958年年初颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，此后又进一步实行了与这种户籍制度相配套的食品供给制度、就业制度、住房制度、教育制度等，逐步形成了严格的户籍管理制度。从上世纪60年代至70年代后期，中国的城市化进程完全处于停滞甚至倒退状态。在城乡隔离最为严重的1958～1975年期间，在城镇新增人口中，自然增长人口所占比重高达77.3%，机械增长人口仅占22.7%，有些年份（1966～1970年），机械增长人口所占比重甚至为负值。改革开放初期到上世纪90年代初期，有关人口流动的政策逐步放宽，政策基调是允许农民“离土不离乡，进厂不进城”。农村富余劳动力以就地转移为主，乡镇企业是农民转移就业的主要渠道。1983～1988年期间，共有6300万农村劳动力转移到乡镇企业中；1989年，农村劳动力流动人数为3000万人，其中，跨省流动人数为700万人。上世纪90年代初期到21世纪初期，有关人口流动的政策进一步放宽，政策基调是允许农民跨地区流动和进城打工。农村富余劳动力以跨地区异地流动为主，城市第二第三产业成为农民转移就业的主要渠道。外出就业农民工数量从上世纪90年代初期的6000万人左右增加到本世纪初期的1亿人左右。党的十六大以来，确立了对农民工“公平对待，搞好服务，合理引导，完善管理”的工作方针，国务院出台了《关于解决农民工问题的若干意见》，基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展，农民工在城镇落户定居工作积极稳妥地推进。

近年来，中国城镇化水平的提高很大程度上缘自于农民工进城就业。但是，在中国目前的城乡二元体制下，农民工仍被视为城市的“过客”，不能享受与城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。从这个角度看，中国城镇化是“夹生”的。城镇化要以吸纳农民并使之转变为市民为目标。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节，是严重制约城镇化发展质量的一个突出矛盾。农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，这种不彻底的转移方式，起不到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。同时，农村青壮年把黄金时间用在城里，实际上是把人口红利留在发达地区和城市，从长远看，这样会进一步导致城乡差距和区域差距扩大。中国“三农”问题突出，城乡居民收入差距持续扩大，其根本原因在于农村人口多、农民转移不彻底、农业劳动生产率水平低。只有减少农民、增加市民，从根本上改善城乡资源配置，才能扩大农业经营规模和农产品市场规模，才能为发展现代农业、持续增加农民收入创造条件，才能富裕农民和繁荣农村。随着中国城镇化进程的加快，推进农民工市民化是大势所趋。必须深化户籍制度改革，以提高农民工就业技能、保障农民工合法权益、为农民工创造平等就业机会、提高农民工就业质量为重点，以健全农民工公共服务制度、推进基本公共服务均等化为核心，以吸纳农民工进城落户为方向，赋予农民更自由的迁徙权，有序推进农村转移人口市民化，扎实提高人口城镇化水平，促进农民工共享改革发展成果。

四、赋予农民平等获得金融服务的权利

应当承认，过去10年农村金融改革还是有不小的进展，特别是农村信用社改革取得了明显的成效，但农村金融改革总体上还明显滞后。突出表现是：中国农业银行作为农村金融体系中的骨干和支柱，在为农服务方面发挥的作用还不够；中国农业发展银行功能单一，农村政策性金融的功能不健全，农业中长期政策性信贷投入严重不足；农村信用社发展不平衡，法人治理结构不完善、内部人控制和风险防控能力薄弱等问题仍然突出；农业保险覆盖面低；新型农村金融机构数量少，农村金融市场竞争性不足；农村信用担保体系刚起步，农村信用环境不理想。

建立现代农村金融制度要真正破题，必须明确一点，即农村金融不同于城市金融。农村金融机构面对的是分散的小规模农户和大量的农村中小企业，农民和农村中小企业的金融需求一般具有期限短、频率高、数额小等特点，金融机构对其服务的交易成本比较高。农村信贷市场上信息不对称现象相对于城市工商业贷款而言更为突出。城市工商业贷款中使用的传统意义上的抵押品，在农村严重缺乏。农业经营受自然和市场的影响具有高风险性，使得农村金融机构的运作也存在高风险性。这些特点决定了不能把发展城市金融的办法简单移植到农村金融上来。

改善农村金融服务，必须明确一个目标，即必须加快建立普惠型农村金融体系。普惠型金融体系（inclusive financial system）是国外广泛使用的一个概念，其基本含义是：能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，尤其是要为目前金融体系并没有覆盖到的社会群体提供有效的金融服务。中国目前农村金融体系离普惠型金融体系还有很大距离。建立符合农村特点的农村金融制度，要着重解决好以下四个问题：一是提高正规金融机构在农村的覆盖面；二是强化政策性金融的作用；三是重视发挥新型农村合作金融的作用；四是重视微型金融的独特作用。要放宽农村金融机构准入政策，重点引导各类资本进入新型农村金融机构，主要为个体工商户、小型农产品加工运销户、各类微型企业、规模种植养殖户、乡村经纪人、贫困人口等普通民众提供微型金融服务。此外，还要加快建立政策性农业保险制度和多元化的农村信贷担保体系。

农村改革是当代中国经济改革的起点，也是十年来中国经济改革的突出亮点。解决“三农”问题，破除城乡二元结构，现在真正到了一个攻坚克难的阶段。展望未来，农村改革和制度创新仍有很大空间，如果能在以上四个关键领域取得实质性突破，中国农村改革发展会继续谱写恢弘的篇章。