作者简介：朱道林，中国农业大学土地科学与技术学院教授、副院长。

文章来源：“土地观察”公众号。

党的二十大报告强调，全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。耕地是保障国家粮食安全战略实施的前提和基础，保护耕地必须以保护其基本生产功能为根本，并基于耕地的公共属性进行公共政策干预，即实施用途管制。这种干预，既要遵循客观规律，又要以公共需求为前提。

一、以政策干预保护耕地生产功能

耕地作为农业生产的基本要素，生产的是包括粮食、蔬菜、经济作物在内的人类生存所必需的基本农产品，生产功能是其基本功能。但农业在市场经济体系中又处于比较劣势地位，行业比较利益低下，无法完全靠市场竞争实现供求平衡。因此，对于耕地等农地制度的设计必须有利于保护其生产功能的发挥。具体做法包括：采取严格的规划管制规定土地用途，以保持足够的土地用于农业生产；采取税收优惠予以扶持与鼓励，主要是免征农业用地的不动产税或财产税等；直接给予财政补贴，通常作为特殊措施而非经常性措施来采用；对农地经营规模、交易主体采取一定的制约措施。

我国人多地少，耕地资源总体不足，粮食安全压力大，长期以来对耕地采取严格的保护措施，包括对农用地尤其是耕地实施土地用途转用审批，实施耕地占补平衡、进出平衡，以及基本农田保护制度等。

耕地保护实践中，实际上存在两方面主体。一个主体是耕地的所有者及使用者。他们是耕地耕种与经营使用的利益相关者。通行的做法是，一方面采取规划和用途管制制度，严格限制耕地转为非农利用；另一方面采取适度的政策补贴、税收优惠等措施予以激励。

另一个主体是地方政府。由于农业产业产值较低，市、县级地方政府在发展目标驱使下，客观上缺乏保护耕地的主动性与积极性。因此，国家将保护耕地的主体责任落在包括省级政府在内的各级地方政府身上，明确按行政辖区行使耕地保护责任制。中央政府通过下发耕地保护指标分解、农用地转为建设用地指标分解，建立耕地保护主体责任、督察与监察体制等方式，保障地方政府落实耕地保护责任。

耕地保护实际是利用制度或政策，确保一定面积的耕地用于农业生产，尤其是粮食生产。在这一过程中，中央政府要在保持合理土地利用结构的前提下，保护农业生产的耕地需求，以保障粮食安全、农业稳定生产。正是这种外部性结果，决定了耕地保护的困难与复杂，在农业比较利益较低的情况下，保持耕地用于农业生产的投入与产出不相匹配，保护耕地更多要依靠政府政策干预。

因此，实施耕地占补平衡、进出平衡政策，是保障耕地公共属性的内在要求，也是保障国家粮食安全的重要举措。

二、区分情况治理耕地“非粮化”

长期以来，我国始终坚守耕地保护的基本国策不动摇，坚持耕地占补平衡，遏制耕地“非农化”，对守住18亿亩耕地红线起到了重要作用。然而，近年来随着城乡统筹发展、农村产业结构转型的现实需求，耕地“非粮化”利用现象日益突出。

为了保障国家粮食生产的绝对安全，使保护耕地的成果能够真正落到保障粮食安全上，国家提出实施耕地进出平衡政策，合理控制重点耕地资源主要用于粮食生产，有效防止农用地内部结构调整造成的耕地流失。耕地进出平衡与占补平衡政策相配套，实现制止耕地“非农化”，严格管控耕地“非粮化”，是保障国家粮食安全的重要举措，也是完善国家耕地保护政策的制度创新。

正因为对耕地实施特殊保护是土地公共属性的内在要求，基层政府在实施耕地占补平衡、进出平衡政策过程中，应正确理解和准确把握耕地保护政策的目标，按照目标导向，正确选择并合理采取有效措施。

在政策执行遇到不同情况时，地方政府要区别对待，防止简单粗暴、“一刀切”。国家对于耕地“非粮化”治理，明确提出针对将耕地转为其他类型农用地的，应区分情况，积极稳妥处理。所谓区分不同情况，既要区分不同区域的资源禀赋条件，如平原区、粮食主产区与山区、耕地零散分布区等，又要区分导致“非粮化”的原因以及结果等。此外，还应区别非粮种植对粮食生产、粮食安全的冲击程度等。总之，区分不同情况，采取适应的措施对症下药，才能真正达到治理效果。

三、坚守底线思维兼顾不同需求

守住18亿亩耕地红线是保障国家粮食安全的底线。同时，耕地作为农村及农业生产的基础资源，是实现乡村振兴的根本。耕地利用方式、利用行为等，直接影响农民增收及农村发展，而保护农民利益、促进乡村振兴也是政府部门必须坚守的底线。耕地利用属于以发挥自然力为基础的土地利用方式，不同类型农用地对自然力的利用与保护存在较大差异。因此，耕地保护措施还涉及保障生态安全、保护生态环境的底线。

可见，耕地保护必须兼顾不同底线的基本要求，全面坚守底线意识，以执政为民、构建良好公共秩序为基本原则，准确把握不同政策之间的衔接与协调。

在国家层面，要将耕地保护作为长期战略，保持政策的稳定性，提升规划的科学性，积极探索引导种植粮食作物的合理经济预期与经济补贴相结合，保障种粮的经济合理性。