作者简介：朱光磊，南开大学周恩来政府管理学院教授，南开大学中国政府与政策联合研究中心主任。
文献来源：《探索与争鸣》2023年第1期。
基层治理体系和治理能力现代化是国家治理现代化的重要组成部分。实现基层的有效治理，要靠科学的制度安排与顺畅的运行机制，包括各个层次各个部门之间合理的分工，而不应是靠拼力气，靠简单地施加压力，不应使基层党政组织、基层自治组织和体制内企事业单位的负担过重，也即不能使这些机构与单位的职责超载和干部的体力、精力长期过度消耗。
近年来，基层负担过重问题日渐凸显，已经引起党中央和国务院的高度重视。2019年3月中共中央办公厅发出《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，并将2019年作为“基层减负年”。2021年4月发布的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，再次强调“向基层放权赋能”。从发展上看，要把减轻基层负担与向基层放权赋能结合起来考虑，放权与赋能都应当是在切实转变政府职能的背景下，通过构建中国特色的政府职责体系来寻求解决基层治理负担过重的问题。也就是说，要有选择地放，有针对性地赋，还要适当地收，通过系统改革推进基层治理现代化，而不是使它们的负担越来越重。
第一，中国基层治理的传统特点是地方政府和基层组织职能广泛、负担过重，超出了它们的实际承受能力
现在，“层层下压”“条条下压”并且还要“压实”已经成了普遍状态。这固然为通过强化领导和执行而做好各项工作带来了人所共知的益处，但也是有一定弊端的。
其一，任务往往在层层分解下被“变形”。有基层干部用调侃的话讽刺：机关压基层，层层加码，看似“码”到成功；基层哄机关，层层注水，假装“水”到渠成。这种“假大空”的政策落实，习惯性将小目标加码成大战略，导致地方政府和基层组织“苦不堪言”。看似成绩斐然，实则问题不小。
其二，权责失衡，很多任务超越基层应有工作范畴。从实际情况看，地方政府和基层组织承担了大量超越其原有工作范畴、本应由上级完成的任务。更甚者，上级政府下派任务时，并没有给予基层相应的权力与资源。这使得完成这些任务很大程度上超出了地方政府和基层组织在业务上的承受能力。
其三，基层干部很难长期处于“负重前行”状态。现在讲“属地责任”比过去多了，这是一个进步，但是在体制没有理顺之前如果抓得过狠，基层干部着实“压力山大”。应当意识到，有些问题要靠执法部门严格执法来解决，但基层没有执法权和相应的技术手段。因此，一味强调压实“属地责任”，基层干部很难一直“负重前行”，超出实际能力，到最后“属地责任”可能会落空。
其四，容易滋长官僚主义和形式主义。由于管理部门的用人权和资源配置权都按照“条条”垂直集体上统,与居民评价关系不大。从个人和区域发展的利益来讲，如果不努力完成上级制定的管理目标，就无法得到更多的资源，于是层层请示汇报、人为延长工作流程的现象就很难避免，相应地那些掌握重要资源的部门的官僚主义和形式主义往往就相当严重。
其五，难免导致机构和编制不断扩大。“横向到边，纵向到底”，把所有工作触角都延伸到最基层，必然导致基层政府和单位不得不设置庞杂的对口机构。虽然机构改革多次硬性压缩，但收效不大，即使是“合并同类项”之后设置的部门，照样需要有所对应。转变职能才是切实精简机构的前提，否则机构改革在精简上达成的改革成果也往往由于总体功能和结构的不合理而被减弱甚至被抵消。
其六，基层自治组织有弱化的趋势，民间社会组织尚不发达。繁重的行政工作和管理任务，使基层自治组织经常处于“疲于奔命”的状态，其自身的自主性与自治性很难有“施展空间”。这样，它本应承担的“自我管理、自我教育、自我服务”功能便逐渐弱化，甚至出现缺位。同时，民间社会组织也发展得不够充分，很难及时、精准地为地方政府补位，很难开展自己的业务活动。
第二，基层治理负担过重的体制根源在于政府纵向间的“职责同构”
地方和基层政府职能广泛、负担过重，甚至还压出了事实上存在着的“第六层政府”，导致城乡基层自治组织以及作为政府过程的“非政府延伸”的单位承担了大量地方政府职责。这种现象的体制根源，在于政府纵向间的“职责同构”。所谓“职责同构”，是指不同层级的政府在职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是中国的每一级政府都管理着大体相同的事情。在这种模式下，各级政府间职责配置的界限较为模糊。这便于上级把责任下压至基层。各个层级上的党委政府，基本上对本行政区域内的所有事项都要管，几乎对所有的事情都要承担相应的责任。最终，每个层级的政府都事实上成了“管政府的政府”，职责、事项被层层打包给下级，街道乡镇便成了“接盘侠”，甚至延伸到了基层自治组织，一部分还交给了企事业单位。上级政府保留了领导、监督和考核的权力，基层却成了责任链条的底端，承担了过重的管理和服务职责。为督促基层完成任务，上级还经常采用目标责任制等手段，“一票否决”“考核排名”应接不暇，“责任状”泛滥。
然而，作为职责转移的重要承接者，起最基层管理作用的组织，往往并非是公权力机构。它们既缺乏相应的资源、专业能力和执法权，难以调动相关职能部门的参与，还要背负起“谁发现问题谁解决”的压力。由于面临着权责倒挂的问题，基层治理主体的行为产生了两方面的分化：一方面，职责超载使得他们往往忙于上级交办的任务，而不是为居民提供公共服务；另一方面，形式主义成了基层避责的应对策略。也即“伙伴关系”变成了“上下级关系”。为了完成上级繁重的工作部署，他们更倾向于通过填表，甚至通过组织材料来匹配考核指标。基层公务人员害怕出事担责，不愿也不敢干事。于是，“以会议落实会议，以文件落实文件，以表格落实工作”的形式主义成为基层的无奈选择。
总之，基层工作的头绪越来越多、被问责的概率越来越大，不被问责成了支配日常运作的主导逻辑。现行的基层管理体制显然已经无法适应现实需要。如何解决基层治理负担过重的问题，已成为一个紧迫的课题。
第三，解决基层治理负担过重问题，要求深化对基层治理规律的认识，适时调整基层治理理念
“基础不牢，地动山摇”的习惯表述是合理的，但是在理解和操作上不能绝对化。这是因为，当这一点被过度强调时，从政府过程的角度看，既会出现（事实上已经出现了）地方和基层以“土政策”“综合执法”等名义，不准确或不正确地运用国家法律和中央或上级政策，甚至主动“要权”的现象，也会出现（事实上也已经出现了）由地方和基层组织当地人大代表或群众，对上级政府部门权限内的执法行为以“执法（执纪）评议”等名义进行干预的现象。
在这种情况下，需要反思的是，县乡级特别是乡镇一级的政府在处理某些专业性、技术性非常强的问题上，有这个职权和能力吗？把地方和基层政府的主要负责人看作是什么事情都要管的“父母官”，他们能做到吗？这又符合民主和法治精神吗？只能说，过去我们把各级政府间的事权划分问题看得过于简单了。事实上，不是所有工作都需要通过“横向到边、纵向到底”的思路来安排，不是所有的政府职责都需要每一级党政机构同样同步逐层落实。
这样看来，解决这一问题要求深化对基层治理规律的认识。这一规律体现为两点。一是在职责范围上，各级政府应当有所区别、有所侧重。与中央和省级政府相比，地方和基层政府直接管理与服务的对象，主要不是相对整齐划一的政府机构，而是价值诉求、观念认知、行为取向等都存在或多或少差异的居民、市场与社会主体。这就意味着，地方和基层政府不需要、也不应该在职责范围和机构设置上与中央和省级政府保持“同构”，而应当在相当程度上有一定的“异构”。二是在职责配置上，职责的层级归属应当取决于职责自身的性质。也即，按照职责所能够覆盖的地域范围，并结合相关信息获取的难易程度，对职责进行分类与归位。对直接面向基层和群众、量大面广、由地方管理和执法更方便有效的经济社会事项，一律下放给市县政府进行管理。这些工作主要依法由当地党委领导，由当地人大或人民群众监督，不一定非要“直通”上层，反之亦然。所以，建议在强调工作的“基础要牢”的同时，也要坚持上层、中层和基层“各负其责”，以努力实现更加平衡的基层治理方案。
第四，解决基层治理负担过重问题的根本出路是构建中国特色的政府职责体系
基层治理负担过重的症结不在基层，要“跳出基层看基层”，才能找到解决这一问题的思路与方法。从本质上讲，相关问题的解决还是要靠对政府职责的结构调整和相关制度建设。在这方面，党的二十大报告不吝笔墨，特别强调要推进转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。这确实是抓到了问题的关键。
一方面，要推进结构调整向纵深发展，切实转变政府职能。
党的十九届三中全会要求“构建简约高效的基层管理体制”，十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局”，十九届五中全会再次强调“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设”。乡镇政府和街道办事处既是施政环节的末端，也是党和政府联系、服务群众的前端。通过街乡管理体制改革与管理机制创新，明确街乡的核心职责与职责边界，构建简约高效的基层管理体制，有助于缓解基层管理压力、保持基层活力与秩序。
首先，明确街乡的核心职责，突出街乡工作重点。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，“推动街道（乡镇）党（工）委把工作重心转移到基层党组织建设上来，转移到做好公共服务、公共管理、公共安全工作上来，转移到为经济社会发展提供良好公共环境上来”。从这里看，中央层面已经把基层党组织建设、公共服务、公共管理、公共安全、提供良好公共环境作为街乡的核心职责。在实践中，突出街乡的工作重点，关键要做到逐步弱化招商引资、财政管理等职责，防止街乡出现专注于“比拼”优惠政策而忽视社会治理精细化建设等现象，即使是公共服务、公共安全也要注意职责匹配的层次性。
其次，理顺街乡与政府职能部门之间的关系。具体而言，要明确街乡应当独立承担的职责事项，以及需要配合职能部门行动的事项；防止政府职能部门随意将行政事务委托或交由街乡承担，避免街乡成为无所不包的全能化平台；保障街乡在处置跨部门综合性事项时，能够有效地统筹和协调相关职能部门及其派出机构，也即要保证相关职能部门及其派出机构积极参与街乡搭建的事务处置协调平台。近年来，北京、上海等地推行的“街乡吹哨、部门报到”改革，是这一方面的有益探索。
最后，理顺街乡与自治组织、社会组织之间的关系。具体而言，要搭建区域化党建平台，发挥党协调各方的优势，联系和动员辖区内自治组织、社会组织和居民等社会力量参与基层发展与治理；要依法厘清街乡党政组织的社区延伸部分、村居自治组织、基层社工组织三者的界限，防止街乡党政组织具体干涉后两者的日常工作；要完善自治资金撬动、社区代表性人物带头、民主协商会议、兴趣团体带动、议题设置引导、专业服务购买等机制，创新街乡党政组织对自治组织、社会组织等主体的指导和监督。
另一方面，要推动制度建设同步跟进，构建中国特色政府职责体系。
合理确认各级政府职责，是实现科学有效治理和切实转变政府职能的体制机制保证。构建政府职责体系，是在新时代把转变政府职能和国家治理水平提升到新阶段的重要技术支撑。当下，合理确权的一项重要工作是抓紧健全权责清单制度，从而进一步明确政府职责外延。
总体而言，政府层级过多是基层负担过重的一方面原因，但减少层级并非是解决政府纵向间关系难题的唯一途径。从理顺职责层次入手，一方面为不同地区政府在职责内容上的差异提供了弹性空间，另一方面也为不同阶段政府纵向间职责后续调整提供了弹性空间。这有助于发挥中高层级政府的传统结构性优势。要实现这一目标，就需适时引入“伙伴关系”的概念，使上上下下都注意到上下级之间虽然主要是领导与被领导的关系，但也有伙伴关系的一面，横向部门之间就更是如此，以促进政府在纵向间的有效分工与合作。
具体到基层，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，“按照条块结合、以块为主的原则，制定区县职能部门、街道办事处（乡镇政府）在社区治理方面的权责清单”。这就要求加强街乡权责清单建设，规范街乡与政府职能部门的关系，明确、减少和细化乡镇（街道办）的政府职责、规范社区党组织和派驻公务人员的职责，从而为“条块结合、以块为主”的治理体制的成熟定型打下基础。
值得注意的是，近年来，现代信息技术的发展为基层社会治理创新和制度变革创造了新的可能性。推动街乡体制改革，应当注重充分利用信息技术手段，为街乡高效履职“赋能”。具体来说，要做好三个方面的基础性工作。第一，推动公安、市场监管、住房城乡建设等部门依法将人口、法人、房屋等基础信息向街乡开放，实现职能部门业务数据在街乡层面的信息共享。第二，加强街乡网格化综合管理中心信息系统标准建设，制定数据应用与共享标准，探索按照一定标准将平台收集到的大量数据与法人库、人口库、空间地理库等基础数据“一一对应”起来。第三，通过信息技术手段的充分应用，提升街乡联系和动员社会力量、为群众服务的能力。在这方面可以做的工作有很多。例如，加快推进基于电子政务的街道事务公开与流程再造，尤其是在社区事务受理领域，要利用信息技术优化办事流程，方便居民办事等。
解决基层治理负担过重问题任重道远，改革的系统性与艰巨性不容忽视，改革的阶段性与差异性也需要得到重视。可喜的是，相关工作已经开始，正在积极推进。可以预见，在党中央的领导和各方面的努力下，能够深化和细化对基层治理规律的认识，逐步推动政府工作“有放有收，按层归类，重理职责，形成体系”，最终书写出一张具有中国特色的“政府职责配置表”。这是转变政府职能工作真正到位的具体体现，也是基层治理问题切实解决的根本出路。