作者简介：项继权（1962年3月-2023年5月27日），男，汉族，1962年生，湖北麻城人，中共党员。华中师范大学科学社会主义与国际共运专业毕业，研究生学历，法学博士。项继权生前担任华中师范大学政治与国际关系学院教授（二级），博士生导师。湖北省普通高校跨世纪学科带头人，入选教育部“新世纪优秀人才支持计划”。
文献来源：《国家治理》2022年第10期。
摘要：县域不仅是统筹地方经济社会发展、统筹城乡发展和区域发展的基本单元，也是消除城乡差别、实现城乡居民共同富裕的重点和难点地区。当前，我国发展不平衡不充分问题仍然空出，农业和农村发展滞后，城乡居民收入分配差距依然较大，要素市场化配置改革是构建和完善城乡一体、区域协调发展体制机制的必由之路，是充分挖掘、利用和发挥全域要素资源在物质生产中的积极作用，实现具域高质量发展并在发展基础上实现共同富裕的基础性工程。这项改革任务复杂，艰巨，难以一步到位，将是一个不断探索和深化的过程，各具必须立足本地实际探索改革的有效路径和策略。
关键词：县域共同富裕；城乡融合；要素市场化配置
县域城乡协调发展和共同富裕是全国经济发展和共同富裕的基础
2021年8月17日，习近平总书记在主持召开中央财经委员会第十次会议时强调，“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征”。“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”也是2035年基本实现社会主义现代化的重要目标。实现共同富裕不仅是经济问题，也是关系党的执政基础的重大政治问题，以及能否实现现代化建设目标的战略性和实践性的重大问题。
在中国共产党的领导下，经过百年奋斗，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。改革开放以来，尤其是党的十八大以来，我国城乡经济社会快速发展，城乡人民共同富裕的水平不断提高。不过，迄今为止，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，农业和农村发展滞后，城乡居民收入分配差距依然较大。根据2021年国家统计年鉴，城乡基尼系数为0.468，主要体现在城乡收入的差距上。城镇居民平均年收入43834元，农村居民平均年收入17131元，城乡居民收入比为2.558：1。全体人民共同富裕的重点难点在于实现城乡融合、协调发展和城乡居民的共同富裕。
在推进城乡融合、实现共同富裕的过程中，县域具有特殊的地位。自古以来，“郡县治，天下安”。当前我国的县依然是组织功能比较完善的一级地方政府，农村和城乡结合部是县域的主体。数据显示，2021年底我国1472个县和394个县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，全国一半左右人口居住在县域，5亿农村人口中的大部分居住在县域内的乡村地区。县域不仅是统筹地方经济社会发展、统筹城乡发展和区域发展的基本单元，也是消除城乡差别、实现城乡居民共同富裕的重点和难点地区。县域城乡协调发展和共同富裕不仅是区域城乡发展和共同富裕的客观要求，也是全国经济发展和共同富裕的基础。正因如此，习近平总书记强调：“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。要强化基础设施和公共事业县乡村统筹，加快形成县乡村功能衔接互补的建管格局，推动公共资源在县域内实现优化配置。要赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心。”
要素市场化配置是县域共同富裕的基础性工程
城乡发展失衡及居民收入的差距虽然与城乡工商业与农业不同的产业结构、经营方式的比较效益差别相关，但是，实践表明，我国长期形成且迄今没有完全消除的城乡二元化的体制和政策也是制约并造成城乡发展失衡的制度性障碍。尽管改革开放以来党和政府不断深化改革，打破城乡二元结构，加大农村公共服务的投入，不断推进城乡土地、劳动力和资金等资源要素的城乡流动，但是总体来看，重城轻乡的财政投入结构仍没有根本性改变，农村公共服务及经济社会发展明显滞后于城市。一些制约城乡经济社会协调发展的深层次体制机制性障碍严重阻碍城乡人口、资源自由流动和社会融合，农村各种资源依然单向城市聚集，农村经济社会发展的活力不足，这一切严重制约县域城乡经济发展和城乡居民的共同富裕。
共同富裕不是“平均主义”或“均贫富”，更不是“劫富济贫”，而是以高质量高效益的经济发展创造更多可以共享的社会财富和成果基础上的“共同富裕”。没有城乡社会物质和精神财富的不断发展，就无法实现城乡居民的共同富裕。生产要素是人类社会物质生产所必备的基本因素或条件，生产要素的优化组合、高效利用是高效率高质量物质文化生产的前提和基础。然而长期以来我国城乡二元化体制和政策造成要素配置城乡分割、价格扭曲、流通不畅、供需错位、效率不高。县域作为城乡结合地，城乡二元化体制和政策影响与城乡失衡的矛盾更加集中和突出。
进入新世纪以来，中央将破除城乡二元化体制、大力推进乡村振兴、促进城乡一体化和城乡融合作为改革和城乡发展的重点。2002年党的十六大明确提出统筹城乡、改革城乡二元结构的要求，强调深化改革，创造各类市场主体平等使用生产要素的环境；2013年党的十八届三中全会进一步要求“健全城乡发展一体化体制机制”“赋予农民更多财产权利”“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，改革和完善教育、医疗、社保以及户籍制度等，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
这些政策举措取得了一定效果，但是迄今县域农村土地、劳动力、资本等的市场流动仍有诸多障碍和限制，特别是经营性建设用地仍难以自由流转、平等入市；宅基地的流转限于本村范围，城市市民不得购买；集体股份实行集体内部静态管理、封闭运行；进城农民仍难以享有平等的公共服务，市民下乡和资本下乡仍存在诸多阻力。由此造成城乡土地低效甚至无效利用，农村大量的土地资源闲置、浪费，城乡之间土地、劳动力、资本等要素难以充分流动、合理配置，也难以充分实现与有效保障农民和集体的财产性权利，使其共同分享改革开放和现代化发展的成果。正因如此，如何进一步深化综合改革，破除城乡二元化的体制和不合理的政策，让城乡土地、劳动力和资本等生产要素有序流动、合理配置也成为县域城乡协调发展、共同富裕必须切实解决的制度性和基础性的问题。
为了促进城乡要素市场化配置，2020年，中共中央、国务院先后颁发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（2020年3月30日）和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（2020年5月11日），大力推进土地、劳动力、资本、技术以及数据等要素市场化配置改革，强调“以完善产权制度和要素市场化配置为重点，全面深化经济体制改革”“构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制”“促进更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”。2021年12月21日，国务院下发了《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，对要素市场化配置改革及试点工作进行具体部署。
要素市场化配置改革不仅是打破城乡二元化结构，进一步激发全社会创造力和市场活力，引导各类要素协同向先进生产力集聚，推动经济高质量发展，构建更高水平的社会主义市场经济体制的基础性、全局性和战略性的重大改革，也是构建和完善城乡一体、区域协调发展体制机制的必由之路，是充分挖掘、利用和发挥全域要素资源在物质生产中的积极作用，实现县域高质量发展并在发展基础上实现共同富裕的基础性工程。为此，各县必须立足本县实际，坚决破除阻碍城乡要素自由流动的传统观念和体制机制障碍，构建和完善全域城乡一体化的体制机制，努力探索出城乡要素双向流动、高效合理配置的有效实现形式，提高全要素生产率，为全域高质量发展和城乡共同富裕奠定基础。
促进要素市场化配置需要破解的重点难点问题
从现有的调查看来，当前促进要素市场化配置，推动县域共同富裕，必须抓紧在如下几个方面取得突破：
首先，构建全域“多规合一”的城乡一体化建设和发展规划。立足本县区位条件地域环境、资源禀赋、产业基础、人口流向及上位规划的要求，确定全域城乡一体化的发展战略，对城乡建设和发展的空间格局、土地利用、产业发展、人口布局、基础设施、生态保护、城镇村居及社会管理等进行科学规划、“多规合一”，制订统一的城乡一体化建设和发展的全域规划。严格规范生态保护、基本农田、建设开发等空间管控边界，引导土地、劳动力、资本等要素有序流动、合理配置，推进工业向园区集中，土地向适度规模经营集中，人口向城镇和新型社区集中，充分挖掘、利用和发挥区域资源产业优势、激发经济和社会活力，提升全要素效率，实现县域经济社会高质量快速发展；推动城镇基础设施向农村延伸、实现城乡交通、供水、电网、通信、燃气等基础设施同规同网；大力推进公共服务全域广覆盖、均等化，实现城乡区域基本公共服务更加普惠均等可及，稳步提高保障标准和服务水平；鼓励和支持农村人口向城镇和新型社区转移，根据社会经济发展、就业和人口流动趋势，合理规划布局城镇乡村人居体系和基层组织与治理体系，实现城乡社会组织管理的一体化，提升组织与治理能力。
其次，进一步完善农村产权制度改革，真正构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，为土地流转奠定基础。要素的市场交易并不是单纯的物品市场交换，其实质是资源要素的产权权能的交易或要素产权及其权能的市场化。正因如此，明晰产权是交易的前提和基础。十八大以来，党和政府进一步全面深化农村改革，尤其是大力推进农村集体产权制度改革及城乡要素自由流动和合理配置。2020年我国基本完成农村集体经营性资产折股量化到本集体经济组织成员的工作。到2020年4月，全国基本完成299.2万个拥有农村集体经营性、非经营性和资源性资产的单位的清产核资工作。但是，不少县域的集体产权改革并不平衡，有的县域的产权改革并没有完全完成，有的县域仍存在集体和农民的土地和资产产权主体和边界不明晰的情况，阻碍了土地和资源的市场化交易。因此，完成农村产权制度改革是保障农民财产权益和农村土地、资产等要素流动的首要工作。
第三，推进集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，有序流动，高效利用。健康完善的市场经济不仅要求要素产权明晰、保护严格，也要求要素自由流动、市场配置，或者说不仅要“确权”还要能“流动”。这也是党中央大力推进要素市场化配置改革，加快构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制的内在要求和基础性、战略性重大举措。党的十八届三中全会明确强调，“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”,“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。但是迄今农村集体经营性建设用地交易依然面临诸多的障碍，难以实现与国有土地同等入市，同权同价。为此必须构建全域统一的建设用地市场和公平合理的集体经营性建设用地增值收益分配制度。此外，积极探索通过建设用地节约集约利用状况评价等方式，细化完善县域城镇低效用地认定标准，鼓励通过依法协商收回、协议置换、费用奖惩等措施，推动城镇低效用地腾退出清；推进国有企事业单位存量用地盘活利用，鼓励市场主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发，实现建设用地的市场流动、集约高效利用。
第四，切实消除农民市民化的制度性和政策性的障碍，实现县域城乡居民双向自由流动。党的十八大以来，我国大力推进农民市民化工作。2022年3月17日，国家发改委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，其中包括：持续深化户籍制度改革，城区常住人口300万以下的城市落实全面取消落户限制政策；推进城镇基本公共服务均等化，具体包括推进农民工随迁子女平等接受义务教育、重点推动农民工参保扩面、推进异地就医跨省直接结算扩面；加强农民工就业服务和技能培训；等等。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，进一步明确发挥县城在我国城镇化及城乡融合中的关键支撑作用。2021年我国县级单位户籍人口最多的为248万，县城常居人口均不及300万。为此，全国各县城都应坚决取消落户的限制政策，鼓励和支持农民进城落户工作生活，并切实消除户籍、地域、身份、性别等影响就业、创业和置业的制度障碍，赋予并保证进城农民享有与城镇居民平等的公共服务的权益；劳动力的流动并非单向的市民化，也要进一步改革农村土地和宅基地的相关政策，鼓励和支持有志愿回乡生活的城镇人员顺利进入乡村安家落户，开发创业，传播现代技能和文化。城乡居民自由流动不仅减轻大城市新进人口的压力，也有助于新的观念、技术在农村传播，并提升乡村治理的能力和水平。
第五，进一步破除城乡资本双向流动的观念上和制度上的障碍，鼓励和支持城市资本在合规的前提下进入农业和农村，投资农业，建设乡村。党的十八大以来，党和政府加大了农村公共财政的投入，但是仅仅靠政府投入远远不够，特别目前各地财政困难，难以充分满足人民群众广泛的需求，迫切需要调动社会资本的参与。城镇工商资本进入农业农村，不仅可以为农业农村输入资金、技术、人才、信息以及先进的管理经验，还能激活农业农村生产要素，促进农业生产方式发生深刻变革。不仅有利于推进农业适度规模经营，而且通过土地流转的方式，有效集中利用土地资源，将资本、土地、劳动力进行优化配置，实现土地的集中连片化经营和规模化种养，较好地解决当前农业面临的供求不匹配、劳动力成本过高、农产品质量水平不高等问题，提高劳动生产率、土地产出效率和资源利用率。工商资本下乡，有利于农村一二三产业融合发展，有助于改变传统农业生产和经营方式，为乡村振兴提供发展的动力和方式。目前有一股强烈的担忧和反对城市资本下乡的思潮，主要认为资本具有逐利性，资本下乡可能侵犯农民利益，甚至导致农地的非农化，损害农业发展和破坏生态环境。从全国调查来看，这种现象确实存在。但是，严格来说，这些现象的发生与农村国土空间规划、产业发展规划、用途管制及基本良田保护等相关制度不完善、执行不力有关。因此，在鼓励和支持资本下乡的同时必须制订并严格执行乡村产业发展规划和基本农田保护，明确资本投资领域并严格维护基本良田保护的红线。由此可以为资本下乡指明投资的方向并严格惩处违规违法的资本逐利、侵犯农民利益、浪费和破坏良田、破坏生态环境等行为。
第六，大力引进新技术进入县域，提升城乡生产、经营、组织和管理的技术水平。技术的进步和变革是推动现代经济社会发展的决定性力量，也极大地提高了人们的生活水平和生活质量。城镇不仅是工商企业和资本的聚集地，也是现代技术的聚集地。县域经济社会发展不仅要大力引进新技术，也必须科学规划，根据本地产业布局和发展需求积极承接产业转移，引进高新技术企业和专业人才进入县域经济建设，不断提升县域生产和经营的技术水平。优化农业品种质量，引进高产优质品种，并推进相关种源等农业关键核心技术攻关，选育并提供更多产量更高、品质更优、抗性更好的农产品新品种，提升种源的技术水平和农产品品质和产量。大力推动农业设施化、机械化、绿色化和数字化，提升农业技术装备水平，为农业的规模化、产业化和技术化生产创造条件；大力鼓励和支持现代农业企业进入农村开展农业生产和经营，提升和传播农业生产、管理、经营和技术水平；进一步改革和完善农技推广体制机制，鼓励、支持和吸引农业院校科研究人员和师生及农业技术人员进入本地农村进行农业基地开发、农技推广、技能培训，提升农业生产、管理和经营的技术水平，加快构建产教训融合、政企社协同、育选用贯通的技术技能人才培养培训体系，培育懂技术、会管理的新型技术农民；通过技术改造和引进，提升城乡技术水平，提升县域生产经营的竞争力，加快全域经济的发展，让城乡居民共享技术成果。
最后，构建县域信息化平台，为全域要素有序流动提供精准支持。数据是现代社会生产、交易和分配及社会管理和服务中的关键要素。在县域要素流动和经济发展中要建立县域信息化平台，尤其是根据县域发展规划及全域土地流动构建土地流动数据库和交易平台，为县域发展和土地流转交易提供支持；另一方面，要建立大数据匹配机制，在区域规划、产业层面推动数字城乡落地，建立乡村与企业供需关系精准匹配的信息平台，及时发布各个地区精确到村的土地流转、可开发资源、开发方案、开发条件等“菜单式”信息，基于村情推出产业指南，构建一个庞大的供需关系数据库，形成一个灵敏的市场和社会关系网络，从而为城乡产业发展、资本投入、城乡管理提供精准的支持。在县域信息化平台的基础上，最终建立全国统一的乡村产业供需平台，推动县域要素的全国市场流动；努力消除城乡之间、不同人群之间的“数字鸿沟”，加强农民数字素养与技能培训，确保不同群体更好共享数字红利；整合完善城乡信息化组织、管理和服务的机制，以数字技术赋能乡村公共服务,实现“互联网+政务服务”全域覆盖，推进“互联网+放管服”，全面推行“掌上办事”“掌上办公”“一网办理”集成改革，探索和构建智慧治理新平台、新机制、新模式，以数字化改革提升信息化治理效能。
结语
总之，理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。要素市场化配置改革要求着力破除制约城乡区域要素平等交换、双向流动的体制机制障碍，畅通城乡区域经济循环，构建城乡一体融合、双向有序流动、市场优化配置的体制机制，让城乡土地、劳动力、技术、资本和信息等生产要素流动起来，从而让一切生产要素的活力竞相迸发，在市场化流动中创造财富，提升全要素生产率，实现城乡协调高质量发展，为共同富裕奠定坚实的物质基础。毫无疑问，这项改革任务复杂、艰巨，难以一步到位，将是一个不断探索和深化的过程。因此，各县必须立足本地实际，探索改革的有效路径和策略，不断拓展和深化改革，进一步完善城乡一体化、要素市场化和城乡共同富裕的体制机制。
随着要素市场化配置改革的深化和构建更高水平社会主义市场经济体制的需要，未来还需着力构建城乡平等的产权制度，赋予和保障农民和农民集体更多的土地财产权，实现城乡资源的平等自由交换。随着集体土地和劳动力的流动，还应创新集体股份合作的有效实现形式，进一步推进集体股权的流动，探索股权流转、抵押和跨社参股等农村集体资产股份权能实现新形式，切实保障农民的财产权，让集体经济走向市场，独立自主经营。此外，还需构建适应更加开放流动、城乡一体的基层组织和治理体系，建设开放包容、城乡一体化的城乡社区基层治理体系。