作者简介：张克，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副教授，主要研究方向：公共管理、数字政府建设。

文献来源：《电子政务》2023年第4期。

摘要：新一轮党和国家机构改革相对集中数据资源整合共享和开发利用方面职责组建国家数据局，是数字中国建设的重大改革举措。基于政府职责体系理论视角，阐释了数据行政管理的基本内涵，系统分析了中央部委层面数据行政管理的宏观管理和具体管理职责配置情况。比较中央与省级数据管理部门职责对应关系发现，省级数据局和国家数据局主要职责基本对应，而且职责整合集中程度普遍比国家数据局更高。持续优化数据行政管理机构职责体系，应当分类推进地方数据管理机构改革，健全数字中国建设决策议事协调机制，加强数字政府、数字经济和数字社会建设协同联动，更好地统筹发展和安全，提高数据行政管理法治化水平，在地方试点基础上探索数据行政管理大部门体制。

关键词：国家数据局；省级数据局；数据行政管理；数字中国；数据治理；数据管理机构  

2023年3月，国务院机构改革方案提出组建国家数据局，由国家发改委管理。组建国家数据局标志着学界业界呼吁多年、寄予厚望的中央层面数据管理机构正式设立，将为加快推进数字中国、数字经济、数字社会建设提供更为有效的机构职能支撑。《关于国务院机构改革方案的说明》指出，在保持数据安全、行业数据监管、信息化发展、数字政府建设等现行工作格局总体稳定的前提下，将数据资源整合共享和开发利用方面的有关职责相对集中，组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。

自党的十八大以来，设立大数据管理机构是地方政府推动数字中国建设的重要举措，为组建国家数据局提供了有益的地方探索经验。从地方数据局到国家数据局，数据管理机构职能体系逐步建立，与此同时一系列有关数据管理政府职责体系层面的深层次理论和实践问题日益凸显：为什么各地设置大数据管理机构的组织形态和职责配置“五花八门”？同样是大数据管理机构，为什么有的地方设置为行政机关，有的地方设置为事业单位？新设立的国家数据局在多大程度上整合了有关数字中国建设的政府职责，其与地方数据局主要职能对应关系如何？这些理论困惑背后的根本问题在于，数据行政管理是否已经成为一类比较完整且相对稳定的独立行政职能，其基本内涵、职责范围、体制机制和运行管理等基础性问题有待深入厘清。

本文基于政府职责体系理论视角，通过文献梳理、调研访谈和文本分析等方法尝试勾勒数据行政管理的基本内涵与数字中国建设的政府职责配置情况，以国家数据局与省级大数据管理部门职责对应关系为切入点，剖析央地数据管理机构职能优化与机构重塑的理论逻辑，进而提出持续优化数据管理机构职责体系的改革路径。

一、数据行政管理：构建数字中国建设的政府职责体系

数据行政管理的基本内涵和职责范围学界尚未作出过明确界定。与数据行政管理密切相关的重要概念是政府数据治理。黄璜认为，广义的政府数据治理是指政府作为治理主体对整个社会数据化过程的治理；中观层面的政府数据治理是指政府对在公共事务治理中所产生或需要的数据资源的治理；微观层面的政府数据治理则是政府在行政管理过程中所产生和使用的数据质量、提高决策和管理效率的策略集。根据对象和内容区分，数据治理可以被理解为“政府运用数据治理”“政府对数据进行治理”，以及“政府对数据环境的治理”三方面。

从中观政府职责维度观察，有研究针对美国和英国数据治理核心部门职责进行分析，归纳数据治理涉及的个人数据（隐私）保护、信息公开、政府数据开放、信息基础设施、信息资源管理与利用、电子政务和网络信息安全等若干重要领域。此外，国内研究者对119份有关大数据局职能界定的质性资料进行编码，提炼出中国地方大数据管理机构顶层设计、数据管理、数字经济、智慧城市、基础设施及其他等六项核心职能。周文泓等对53个地方数据管理机构的业务职能和管理活动进行分类整合，提炼形成数据管理、电子政务建设、信息化建设、数字经济及产业数字化发展和政务服务等五大职能。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第五篇以“加快数字化发展、建设数字中国”为题明确部署数字经济、数字社会、数字政府和数字生态四大发展任务。基于政府职责体系视角，结合国内外实践，本文尝试将数据行政管理的基本内涵界定为：政府为推动数字经济、数字社会、数字政府建设以及营造良好数字生态而履行的决策、执行和监管执法等法定行政管理职责。按照行政管理职权一般性原理，在数据行政管理事项层面，主体是市场主体、公民个人和其他组织，客体是数据资源要素以及数据生态市场环境，行为是数据资源的开发、利用和安全保障；在管理方式层面，应当包括数据管理领域政策法规制定权、行政指导、行政许可、行政检查、行政强制、行政处罚和行政确认等对外行使的行政权力。与此同时，数字政府建设也是数据行政管理的核心职能，其管理服务对象主要是党政机关及其各部门、事业单位，管理方式主要包括与数字政府建设有关的政府内部审批和规划制定、统筹协调、组织实施等其他管理事项。

从地方数据局到组建国家数据局标志着数据行政管理作为一项相对独立的行政职能已经形成社会共识。根据《关于国务院机构改革方案的说明》中的表述，数字中国建设的政府职责领域主要包括数据安全、行业数据监管、信息化发展、数字政府建设和数据资源整合共享和开发利用等，这些领域构成数据行政管理的核心职能范畴。考虑到数据治理政府职责体系研究刚刚起步，本文基于法律法规、部委“三定”规定以及访谈资料，尝试归纳汇总国家数据局组建前中央部委层面数据行政管理职责划分配置情况，以求尽可能勾勒数字中国建设政府职责体系全貌。

（一）宏观管理职责

⒈数字中国建设顶层设计职责

党中央决策议事协调机构中央网络安全和信息化委员会（简称中央网信委）负责网络安全和信息化建设的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，是数字中国建设的顶层设计机构。根据2023年《国务院机构改革方案》，作为中央网信委的办事机构，中央网络安全和信息化委员会办公室（国家互联网信息办公室）（简称“中央网信办（国家网信办）”）承担研究拟订数字中国建设方案重要职责，由内设机构信息化发展局具体承担。

数字中国建设重大战略规划和政策法规制定职责由中央网信办（国家网信办）、国家发展改革委员会（简称“发展改革委”）、工业和信息化部（简称“工信部”）等部门按照职责分工履行。

中央网信办（国家网信办）组织研究起草网络安全和信息化发展战略、宏观规划和重大政策，根据职责权限负责相关法规、规章等的起草、实施和监督检查注1。

国家发改委负责统筹推进战略性新兴产业和数字经济发展，衔接平衡信息化发展规划与国家发展规划，组织拟订推进创新创业和高技术产业发展的规划和政策（参见国家发改委官网创新和高技术司具体职责描述）。

工信部负责统筹推进工业领域信息化发展，研究拟订信息化和工业化融合发展战略、规划、政策和标准（参见工业和信息化部信息技术发展司机构职责）；互联网行业管理（含移动互联网），拟定电信网、互联网及工业控制系统网络与信息安全规划、政策、标准并组织实施，拟订电信网、互联网数据安全管理政策、规范、标准并组织实施（参见工业和信息化部网络安全管理局机构职责）。

⒉数字中国建设统筹协调职责

数字中国建设是一项系统工程，涉及党政军群企各类机构、中央与地方各层级机构，必须加强统筹协调。自2015年组建中央网信办以来，数字中国建设逐渐形成了总分结合的统筹协调职责配置模式。

中央网信办（国家网信办）总体统筹协调推进网络安全和信息化建设，统筹指导协调数字经济、数字政府和数字社会建设。具体承担协调推动公共服务和社会治理信息化，协调促进智慧城市建设，协调国家重要信息资源开发利用与共享，推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责（参见2023年《国务院机构改革方案》）。

国家发改委承担统筹推进数字经济发展职责。2022年7月，数字经济发展部际联席会议制度正式建立，联席会议由20个部门组成，牵头单位为国家发改委。联席会议主要职责是推进实施数字经济发展战略，统筹数字经济发展工作，协调制定数字化转型、促进大数据发展、“互联网+”行动等数字经济重点领域规划和政策，统筹推动数字经济重大工程和试点示范，协调推进数字经济领域重大政策实施等（参见《国务院办公厅关于同意建立数字经济发展部际联席会议制度的函》国办函〔2022〕63号）。例如，国家发改委牵头，会同网信、工信、商务、市场监管等部门研究起草《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》。

工信部承担统筹推进数字经济和大数据产业发展，研究拟订并组织实施相关发展战略、规划、政策和标准有关职责（参见工业和信息化部信息技术发展司机构职责）。

（二）具体管理职责

⒈推动数字基础设施建设职责

国家发改委会同有关方面提出国家重大科技基础设施规划布局建议，组织重大示范工程（参见国家发改委官网创新和高技术司具体职责描述）。工信部审核信息化、软件和信息服务业固定资产投资项目（参见工业和信息化部信息技术发展司机构职责），提出项目安排建议，发改委负责统筹平衡。工信部负责网络强国建设工作，协调公用通信网、互联网、专用通信网的建设，推动网络资源共享，推动宽带网络建设和应用水平提升（参见工业和信息化部信息通信发展司机构职责）。

⒉推动数字产业化和产业数字化职责

在数字产业化方面，国家发改委负责推进数据要素基础制度建设，组织实施国家大数据战略，推动技术创新和相关高新技术产业化（参见国家发改委官网创新和高技术司具体职责描述）。工信部负责软件和信息服务业行业管理工作，组织推进软件技术、产品和系统研发与产业化，促进产业链供应链能力提升，推动信息服务业创新发展，组织推进信息技术服务工具、平台研发和产业化，推动新技术、新产品、新业态发展和应用等（参见工业和信息化部信息技术发展司机构职责）。

在产业数字化（信息化发展）方面，总体上由中央网信办（国家网信办）统筹协调，各行业主管部门在职责范围内负责所在领域推进产业数字化及本部门本系统的信息化建设（参见《中央编办关于工业和信息化部有关职责和机构调整的通知》中央编办发〔2015〕17号）。例如，工信部负责统筹推进工业领域信息化发展，研究拟订信息化和工业化融合发展战略、规划、政策和标准；指导推进工业数字化、智能化、网络化制造和应用，负责工业互联网平台体系相关工作。农业农村部负责农业农村信息化有关工作，教育部负责教育系统信息化工作的统筹规划、综合协调和宏观管理等（参见工信部、农业农村部、教育部主要职责及承担信息化工作内设机构职责）。

⒊推动数字政府建设职责

中央网信办（国家网信办）统筹指导协调数字政府建设、电子政务发展，协调推动跨部门政务数据互联互通和数据资源的开发利用共享注2。2022年《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出，成立数字政府建设工作领导小组，统筹指导协调数字政府建设，办公室设在国务院办公厅，具体负责组织推进落实。国务院办公厅内设电子政务办公室，负责全国政府系统电子政务的组织、规划、协调和指导，综合协调、指导推动全国一体化在线政务服务平台、国家政务大数据平台建设，推动政务数据共享管理等数字政府建设具体事项。国家发改委所属事业单位国家信息中心（国家电子政务外网管理中心），承担国家电子政务外网管理职责和国家政务信息系统整合共享等技术支撑工作。

⒋网络数据安全保护和监管执法职责

自2016年以来，网络和数据安全领域先后制定了《网络安全法》《数据安全法》和《个人信息保护法》等三部法律，颁布了《关键信息基础设施安全保护条例》《网络安全审查办法》《汽车数据安全管理若干规定（试行）》等一批行政法规和行政规章。上述法律、行政法规和规章列举网络安全和数据安全保护监管职责，主要涉及网信、工信和公安等部门（参见表1）。

《数据安全法》明确规定，中央国家安全领导机构负责国家数据安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家数据安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家数据安全的重大事项和重要工作，建立国家数据安全工作协调机制。

国家网信部门承担网络安全和数据安全统筹协调和监管执法职责。《网络安全法》《数据安全法》和《个人信息保护法》等三部法律明确规定，国家网信部门负责统筹协调网络安全、网络数据安全和个人信息保护工作和相关监督管理工作。

《网络安全法》规定，国务院电信主管部门、公安部门和其他有关机关依照本法和有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负责网络安全保护和监督管理工作。

《数据安全法》规定，工业、电信、交通、金融、自然资源、卫生健康、教育、科技等主管部门承担本行业、本领域数据安全监管职责。公安机关、国家安全机关等依照本法和有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内承担数据安全监管职责。

工信部网络安全管理局负责拟订电信网、互联网网络安全防护政策并组织实施；承担电信网、互联网网络与信息安全监测预警、威胁治理、信息通报和应急管理与处置；承担电信网、互联网网络数据和用户信息安全保护管理工作（参见工业和信息化部网络安全管理局机构职责）。

（三）小结：数据行政管理核心部门及其内设机构

归纳而言，在数字中国建设政府职责体系中，宏观管理职责主要由中央网信办（国家网信办）承担，充分体现了党对数字中国建设的集中统一领导。信息化发展、数据安全、行业数据监管、数字政府建设、数字资源管理等领域的战略规划、资源统筹、综合协调、政策法规和督促检查等职责由网信办直接履行或指导协调其他部门共同履行。国家发改委侧重于统筹数字经济发展，工信部侧重于统筹推进数字经济和大数据产业发展。

具体管理职责方面，推动数字基础设施布局建设主要由国家发改委和工信部承担；推动数字产业化及数字资源管理职责，主要由网信办、发改委、工信部等三部门按分工承担；信息化建设及产业数字化职责主要由网信办统筹、工信部主抓，其他部委推动本领域本系统信息化建设；数字政府建设职责主要由网信办宏观指导，国务院办公厅统筹推进，国家信息中心承担技术支持；网络数据安全监管职责，由网信办负责统筹协调和监督管理，公安机关、国安机关根据法律法规承担数据安全监管执法职责，工业、电信等行业主管部门负责本行业本领域数据安全监管。

内设机构是政府部门因履行职责需要在职能分解基础上设立的内部组织机构，直接反映其组织运行和职能履行的基本状态。通过公开信息搜集整理，发现中央网信办（国家网信办）和工信部设置承担有关职责的内设机构数量较多，凸显两部委在数字中国建设中的重要地位。国家发改委统筹数字经济发展职责主要由内设机构创新和高技术司承担，直属事业单位国家信息中心和创新驱动发展中心（数字经济发展研究中心）承担数字经济发展战略研究和重大任务落实的服务和支撑保障工作。国务院办公厅内设电子政务办公室，公安部内设网络安全保卫局，分别承担相关具体职责（参见表2）。

二、国家数据局组建后央地数据行政管理机构职责对应关系

组建国家数据局是在中央层面相对集中数字中国建设政府职责的一次重大改革举措，有利于解决数据行政管理职责多头管理、交叉分散等问题，更好地协调推进数据基础制度建设，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设。由于部分省级政府已先行探索成立大数据管理机构，国家数据局成立后如何理顺数据行政管理的中央与地方职责关系成为一个重要而紧迫的问题。当前，需要深入分析国家数据局与省级大数据局主要模式的职责对应关系，统筹考虑完善中央和地方数据行政管理职责体系，在确保上下贯通、执行有力的前提下，赋予地方更多自主权。

（一）国家数据局机构设置和职责配置特点

根据国务院机构改革方案，在数字中国建设政府职责体系中，国家数据局整合了中央网信办承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等５项宏观管理职责，国家发改委承担的统筹推进数字经济发展１项宏观管理职责，组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等３项具体管理职责。

国家数据局的机构设置和职能配置体现出以下主要特点：

第一，职责范围聚焦在数字经济和数据资源整合共享和开发利用方面。国家数据局相对集中数字中国建设顶层设计和统筹协调、数字经济发展、数据资源管理等方面的职责，保持现有数据安全、行业数据监管、信息化发展、数字政府建设现行工作格局总体稳定。本轮机构改革后，中央网信办统筹推进信息化发展和网络数据安全监管的主要职责没有变，国务院办公厅统筹推进数字政府建设职责没有变，工信部推进网络强国建设、电子信息制造业、软件业行业管理，以及推动工业化和信息化融合的职责没有变。因此，组建国家数据局是在保持数据行政管理职责总体稳定前提下，遵循适度调整、稳中求进原则，在数字经济和数据资源整合共享和开发利用方面优化数据管理机构和职责体系的一次重要尝试。

第二，机构属性为部委管理的国家局。将国家数据局设置为国家发改委管理的国家局，有利于加强对数字中国、数字经济和数字社会各项工作的统筹协调，确保国家数据局正确完整履行职责。部委管理的国家局是负责国家某方面工作的行政管理机关，具有相对独立性，机构规格一般为副部级。在国家数据局承担的九项职责中，六项属于顶层设计和统筹协调类宏观管理职责。从机构规格和位序上判断，国家数据局履行宏观管理职责将会面临协调力度不足问题，需要依靠主管部委国家发改委发挥宏观管理和经济综合部门的权威性和统筹协调能力。因此，由国家发改委管理国家数据局是确保新设机构完整履行职责的务实改革举措。

第三，职责履行的重点是加强宏观管理。国家数据局九项主要职责来源于中央网信办和国家发改委，绝大部分为统筹协调类宏观管理职责，承担的具体管理职责如组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等在推动数字经济发展中发挥基础性、引领性作用。数据行政管理的微观管理职责方面，网络数据监管仍然由网信办、工信部等部门履行，对大数据产业及相关的软件服务业、通信业的行业管理职责依然由工信部履行。由此可见，国家数据局职责履行的重点并非数据安全监管等微观管理事项，而是强化对数字中国建设的战略规划和统筹协调。

（二）省级大数据局机构设置和职能配置主要模式

自2018年以来，学界业界高度关注省级大数据局的机构设置和职能配置，系统梳理省级及以下地方政府数据管理机构设置运行状况，深入剖析数据管理机构职责配置规律[8-10]。总体上看，省级大数据局机构设置和职能配置主要有数据综合治理型、数字政府建设引领型、数字经济发展驱动型等三种主要模式。

⒈数据综合治理型

数据综合治理型大数据局一般设置为省政府直属机构，职能配置基本上囊括除数据监管执法以外其他全部数据行政管理职责。代表性机构包括贵州、重庆、广西、山东等省（市）大数据局。此类大数据局统筹信息化建设、大数据相关产业发展和行业管理职能、数字政府建设、公共和社会数据汇聚共享应用、数据流通交易等基础制度建设、数字基础设施建设、数据安全体系建设等职责，实现数据行政管理职责在省级层面高度集中。数据综合治理型大数据局机构规格高、职能配置全，一些地方大数据局主要负责人兼任省政府副秘书长，有利于提高统筹协调能力。

数据综合治理型机构职能配置最显著的特点就是“全面”：管理服务对象既包括省级部门和市县党委政府，也包括大数据和信息化行业和企业，还涉及大数据采集、储存、管理和使用的自然人等社会主体；业务范围统筹数字政府、数字经济和数字社会建设等全部领域，统一履行决策、执行和监督职能；在数据资源管理方面，统筹政策法规、项目审批、基础设施建设、人才培养等治理资源，负责数据基础制度建设，促进大数据政用、民用、商用整合共享、互联互通。

⒉数字政府建设引领型

数字政府建设引领型大数据局一般在名称上体现为政务和数据管理局，在机构规格上有的是省政府直属机构，更多的是由政府办公厅管理的副厅级机构。代表性机构包括广东、安徽、吉林、浙江、河南等省的大数据局。此类大数据局以数字政府建设为引领，侧重于信息化建设、电子政务、“互联网+”政务服务、政务信息系统整合等政务管理职能，承担数据基础制度建设和数字基础设施建设职责，一般不承担统筹数字经济、大数据产业发展及行业管理职能。由政府办公厅管理大数据局，主要是考虑运用政府办公厅的统筹协调能力，提升省域大数据管理总体效能。

⒊数字经济发展驱动型

数字经济发展驱动型大数据局一般设置为省发改委或工信厅管理的副厅级机构，代表性机构是福建省发改委管理的福建省大数据管理局以及北京市经济和信息化局（挂牌大数据管理局）。此类大数据局职责配置侧重统筹数字经济发展和信息化建设，围绕数字基础制度建设和数据要素市场化履行数据管理职责，促进大数据产业健康发展，推动政务信息系统和公共数据互联开放共享。归口发改委或工信部门管理，反映出此类数据局的职责履行重点是推动数字经济发展、信息化建设和数字产业化发展。

（三）国家数据局与省级数据局机构职责对应关系

对比国家数据局和代表性省级大数据局机构设置和职责关系，可以得到以下基本认识：

第一，在机构设置上，省级大数据局和国家数据局不完全一致，国家数据局机构设置模式有其特殊性。从机构设置规格和隶属管理关系上看，国家数据局与省级数字经济发展驱动型数据局较为类似，特别是与福建省大数据管理局相似度最高。各地经济社会发展水平、产业结构和数据行政管理基础差异明显，现有数据综合治理型、数字政府建设引领型和数字经济发展驱动型省级数据局的机构设置遵循因地制宜原则，体现了地方机构职能配置的自主权。

第二，在职能配置上，省级大数据局和国家数据局主要职责基本对应，而且职责整合集中程度普遍比国家数据局更高。经梳理比较国家数据局九项职责与具有代表性的省级数据局“三定”规定发现，各类型省级数据局与国家数据局主要职责基本对应。数字政府建设引领型省级大数据局一般不承担统筹推进数字经济发展职责。国家数据局承担的协调促进智慧城市建设职责，虽然没有明确写入省级数据局“三定”规定，但实际上普遍由省级数据局在推进数字政府、数字经济发展过程中履行。

省级大数据局职责整合集中力度更大，普遍承担统筹信息化发展职责，集中履行数字政府、数字经济、数字社会建设职责。数据综合治理型省级数据局在国家数据局职责范围外，还承担统筹推进信息化发展，数字政府建设，大数据、通信软件服务业等相关产业发展和行业管理，统筹推进大数据安全体系建设和安全保障等职责。数字政府引领型省级数据局在国家数据局职责范围外，还承担统筹推进信息化发展、数字政府建设、行政审批改革、与数字政府有关的网络和数据安全管理等职责。数字经济发展驱动型省级数据局在国家数据局职责范围外，还承担统筹推进信息化发展、电子政务管理、大数据通信软件服务业等产业发展和行业管理等职责。总之，目前各类型省级数据局职责整合集中程度均比国家数据局更高。国家数据局与部分代表性省级大数据局职责比较如表3所示。

三、持续优化数据行政管理机构职责体系的改革路径

(一)央地数据行政管理机构实际运行中存在的问题

组建国家数据局是优化数据行政管理机构职责体系的关键一步，初步实现数据资源整合共享和开发利用方面顶层设计、战略规划、统筹协调和组织实施等主要职能统一，具有鲜明的历史进步意义。但也应当承认，中央和地方政府承担数据行政管理职能的机构在实际运行过程中仍存在一些管理体制机制方面的矛盾和问题。

第一，中央层面数据行政管理职责配置仍然较为分散。中央网信办承担的统筹信息化发展和网络数据安全监管职责，国务院办公厅承担的统筹数字政府建设职责，工信部承担的数据产业发展、数据安全监管、工业化与信息化融合等职责，与新设立的国家数据局主要职责依然存在交叉重叠的可能性。

第二，数字政府建设与数字经济、数字社会建设亟待加强统筹。除互联网平台企业掌握大量数据之外，我国相当大比重的数据资源由各级政府部门掌握。由于国家数据局不承担数字政府建设职责，要实现信息资源开发利用与共享和跨行业跨部门互联互通就必须建立更高层级协调机制，强化数字政府、数字经济、数字社会三位一体统筹推进。

第三，由于国家数据局与省级数据局职责范围存在差异，中央和省级数据行政管理机构履行职能过程中仍然要面对“一对多、多对一”等多头管理、政出多门问题。在数字中国建设总体框架下，中央层面多个部委均承担统筹协调职能，部分协调机制交叉重叠。

第四，网络数据安全监管执法职责法律规定较为模糊，省以下监管执法职责配置不够明确，实践中网信部门、公安部门、工信部门都在履行监管执法职责，存在多头执法、重复执法问题。网信部门的机构名称属性与履行监管执法职责法治化要求存在张力。在机构管理实践中，办事机构一般不具备独立行政管理职权，由政府办事机构长期履行大量监管执法职责不尽合理。

第五，部分地方政府仍然由大数据中心等事业单位履行数据行政管理职责，规范化、法治化和权威性不足。

（二）持续深化数据行政管理机构职能改革的路径

优化数据行政管理机构职能体系是一项长期任务，不可能毕其功于一役，应当坚持问题导向、目标导向，小步快走、迭代更新，加快构建职责明确、依法治理的体制机制。持续深化数据行政管理机构职能改革，既要立足当下统筹推进国务院机构改革和地方机构改革，合理设置地方数据管理机构；又要着眼于全面建设社会主义现代化国家，注重解决数字中国建设事关长远的体制机制问题，为推进国家治理体系和治理能力现代化、构筑国家发展新优势创造有利条件。

⒈分类推进地方数据行政管理机构改革

《党和国家机构改革方案》明确提出，省级政府数据管理机构结合实际组建。党的十九届三中全会《深化党和国家机构改革的决定》对合理设置地方机构提出了基本原则，要求在确保集中统一领导前提下，赋予省级及以下机构更多自主权。考虑到组建国家数据局之前已有部分省级数据管理局的实践探索，在本轮地方机构改革实施过程中应当统筹考虑分类推进数据行政管理机构改革。对于已经设置运行多年并取得积极成效的数据综合治理型、数字政府建设引领型和数字经济发展驱动型省级大数据局，按照实事求是、因地制宜的原则保持机构设置和主要职责稳定，不简单照搬和复制国家数据局设置模式。对于尚未明确设置数据管理机构的省份，可以按照国家数据局模式进行设置，也可以根据省情因地制宜设置机构或在工信、政府办等单位加挂牌子与国家数据局对口，确保上下贯通、执行有力。对于由事业单位承担数据行政管理职责的省份，应当遵循政事分开原则，按照法治化规范化要求将数据行政管理职责划转至行政机关。

⒉持续优化数据行政管理机构职能运行机制

完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了“物理反应”层面的问题，真正要发生“化学反应”，还需要持续优化机构职能运行管理机制。由于国家层面信息化建设、数据安全、产业发展、数字政府建设等职责仍然由多个部门分别履行，必须健全数字中国建设决策议事协调机制，高位统筹数字政府、数字经济和数字社会建设，完善数据管理领域科学领导和决策、有效管理和执行的体制机制，更好地实现跨部门协同。福建、安徽等地将数字福建、数字江淮领导小组办公室设在大数据管理局，承担顶层设计、统筹协调、整体推进和督促落实等职责，有助于克服部门分散主义、本位主义，推动承担数据行政管理职责的各类机构各就其位、各司其职、各尽其职、有序协同。由于国家数据局设置为发改委管理的国家局、一些省级数据局设置为部门管理机构，必须进一步理顺主管部门和数据局的职责关系。主管部门与数据局要实现职责互补，主管部门发挥机构规格高、协调能力强的优势加强对数据管理工作的统筹协调，数据局作为部门管理机构发挥专业性强、执行力高的优势推动数据管理决策部署落实落地。

⒊更好统筹发展和安全，提高数据行政管理法治化水平

数据安全是数字中国建设的生命线。当前，数字经济发展、数字政府建设与数据安全监管执法由不同部门履行职责，迫切需要加强协调联动，更好地统筹数据发展和安全。为解决数据安全监管执法职责配置不够明确问题，应当持续优化数据安全监管执法体制，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，厘清地方网信办和工信部门在数据安全监管方面的职责边界，厘清地方网信办与公安部门在数据安全执法方面的职责边界，减少多头监管执法。统筹整合地方网信、公安、数据管理等部门针对企业开展的数据安全监督检查、检测评估和攻防演练，在确保安全的前提下为企业发展减轻负担。坚持全面依法治国、政府依法行政，在保持网信部门“一个机构、两块牌子”总体格局不变的前提下，优化各级政府互联网信息办公室机构名称和机构属性，可考虑更名为网络安全和信息化管理局，由政府办事机构调整为直属机构，提升数据行政管理法治化水平。

⒋在地方试点基础上探索数据行政管理大部门体制

立足长远，有必要持续优化数字行政管理政府职责体系和组织结构。在省级层面按照职责明确依法行政要求，由中央授权有条件的地方开展更大范围集中数据行政管理职权改革试点，整合相关职能设置综合性机构，统一履行信息化发展、数字政府、数字经济、数字社会建设职责，以及大数据产业发展管理和数据安全监管执法职责。在市级层面加强党政机构职能统筹，探索由一个党政合署办公机构统一履行数据行政管理全部职责，整合优化行政资源提高数据安全监管执法效能。遵循全面深化改革顶层设计与基层探索有机互动的基本规律，在地方试点取得成效后根据形势任务需要适时考虑组建更高层级的国家数据资源管理委员会，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。