导言：既有研究认为，可以通过新的信息技术来改变治理，从而提高透明度和参与度，降低管理成本，并优化绩效管理系统。但是，该论点忽略了数据开放面临的主要风险以及可能阻碍实施的机构和政治障碍。为此，Matthew M. Young等学者使用分层负二项式回归分析了影响60个城市1,500多个部门实施数据开放的主要因素。本篇论文发表于政治学顶级刊物《Public Administration Review》

一、研究背景

政府数据访问传统上是公共行政人员和管理人员的专有权利，开放数据访问有效地取消了这一特权——任何政府以外的人都可以与公共部门成员使用的相同渠道获取数据信息。数据公开允许外部人士直接与国家系统打交道，绕过以前充当“把关人”的公共部门雇员，这有效地削弱了行政在问题框架和信息传递方面的自由裁量权，从而改变了政府与公众互动的性质。开放数据平台是一个政府创新趋势，代表着“数字时代治理”（DEG）取代了新公共管理（NPM），成为新的提高政府效率和客户服务的概念框架。

实现数据开放是很复杂的，因为它们对面向外部和内部的管理流程都进行了实质性更改，而且这两种更改都要求公共行政人员放弃对原始数据的访问控制权，放弃这种控制权可能会产生各种影响。部分学者认为，开放数据政策将提高透明度和公众信任，让那些拥有从数据中创建知识能力的学者获得更广泛、更具有可塑性的数据，提高政府运作效率。

但是，没有专业知识的人或有与本组织背道而驰的偏好的人可能滥用数据，除了潜在的不当行为，公开数据还可能助长滥用公共部门数据进行欺诈的不法行为。公开数据增加了公共部门的透明度，这种影响可能会减少而不是增加公民的信任。对构建数据驱动的叙事失去控制，可能会损害政府接触不参与的公民的能力，资源约束也可能使与实施开放数据政策的机会成本过高。因此，实施这些政策给公共管理者带来了一个两难的困境:一方面是来自居民的信任、效率的提高和经济增长的承诺，另一方面是组织变革的危险。

二、研究假设

那么，哪些因素会导致政府进行数据开放呢？开放数据等创新需要在公共部门进行可能被视为有风险的组织变革，面对这些风险，创新的决定往往是出于对组织问题的关切。研究表明，公共组织的创新动机还包括组织因素，如员工公共服务动机、领导素质和对组织合法性的认知。此外，开放式数据平台的感知价值可能会因管理者和部门的不同而有所不同：有些人可能会将开放数据平台视为一个机会，以改善组成关系或降低使用数据产生新服务或行政程序的成本，其他人可能将开放数据平台视为对其安全、合法性或运营的威胁。

在地方一级，政府与公众之间的互动频繁而多样。但是，并非每个市政部门都从外部着眼于提供服务。内部导向的行政部门专注于为政府提供后勤和业务支持。故提出假设1：与服务部门相比，行政部门提供的数据更少。

尽管所有官僚机构都通过行政职能生成一些数据，但并不是每个部门都能轻松地衡量和量化其产出或成果。任务不利于数据收集的部门应从一开始就减少数据，从而使实施复杂化。此外，负责提供敏感或机密的社会服务的部门面临额外的实施障碍。故提出假设2：产出更容易被观察的服务部门将比产出更难被观察的服务部门提供更多的数据。

市非常重视经济发展，有时以牺牲其他类型的活动为代价。由于其任务的性质且可以将这些数据用于评估，负责执行经济增长和发展的部门往往具有可观察到的产出。故提出假设3：涉及经济增长和发展的服务型部门将比其他部门提供更多的数据。

提高行政管理能力可以提高组织应对新现实、新职责和其他变化的能力。与组织规模一样，公共部门创新可能性的经验证据也支持这种关联。故提出假设4：行政能力与有效数据量正相关。

政府形式会影响美国城市采用创新的速度和水平。人们认为，议会式政府与创新水平和电子政务系统采用水平的提高有关，这可能是由于专业化程度的提高。另一个合理的理由是，拥有强大市长的城市面临着更多的政治压力，无法提供更多数据。故提出假设5：与强势的市长城市相比，议会式政府将提供更多的跨部门数据。

除了假设的关系，其他影响公共部门创新的因素必须加以控制，主要包括组织规模、政府是否拥有IT系统、公民需求程度。

三、研究方法

本文的抽样样本由2010年人口在10万及以上、截止2016年6月11日已实施开放数据政策的美国城市组成。在274个符合条件的城市中，有76个城市(占28%)的网站被标记或描述为开放数据平台，对这些网站的分析发现，76个网站中有16个网站需要登录和密码才能访问，筛选出60个城市作为最终的分析样本。使用的数据包括从城市开放数据站点收集的新原始数据和来自美国超过1500个市政部门的数据。前者利用Python编写的软件采集数据，后者主要来自行政文件。

其中，开放数据平台的实施水平通过可用数据文件的计数来衡量。部门类型衡量方式为将具有相同任务和职责但名称不同的部门聚类在一起（见表3），部门规模以2015年全职员工（FTE）人数衡量并进行对数变换，部门行政能力用按部门经理与全职员工的比率来加以衡量。城市政府形式用城市是否有一个理事会管理者来衡量。城市政府规模用每1000名居民中城市政府全职员工数来衡量。城市一级政府行政能力用该城市是否有首席数据官（CDO）或首席创新官（CIO）来衡量。控制变量指标包括城市总人口数、城市人口密度、城市家庭收入中位数、该城市中信息技术公司的数量、失业率、非西班牙裔黑人所占人口比例、西班牙裔所占人口比例、亚太岛民所占人口比例。

四、研究结果

本文使用分层计数模型来说明嵌套在城市中的部门，同时最大程度地减少城市和部门级变量标准误之间的相关性。由于因变量的统计方差明显大于其均值，因此该模型被指定为负二项回归。城市级别包含一个随机效应参数，以解决未观察到的异质性问题。

表5报告了负二项式模型的估计值。将结果与合并的估计量进行比较的似然比检验在p <.001的水平上具有显着性，表明存在过度分散且负二项式指标适用。模型系数报告为发生风险比（IRR）。所有有关系数的讨论都以保持协变量恒定为条件。在部门类型中，预算财务类部门、经济社会发展类部门、规划许可类部门会提供更多的开放数据且具有统计上的显著性。经济和社区发展部门提供的文件平均比行政部门多60％（p <.001）。与其他所有类型相比，计划和许可部门的文件量比行政部门多214％（p <.001）。部门的规模和行政能力对所提供开放数据的数量也有显著的正向影响。部门行政能力增加1%，开放文件数量增加1%（p<0.01）。研究结果并没有证明假设5，关于城市政府形式的假设没有得到实证支持。研究结果确实支持了第六种假设，即拥有更多信息经济企业的城市往往会提供更多的文件。城市中这些公司的数量每增加1%，城市一级的可用文件数量就增加46%(p<.01)。

五、结论

在面向服务的部门中，以经济发展为重点的部门（例如计划和许可部门）在预期的文件数量中占主导地位。这可能表明城市领导层使用开放数据通过降低搜索成本来促进经济发展，它也可能反映出先前普遍重视与经济发展有关的任务和活动的数据收集，这些部门可能只是拥有最“准备就绪”的数据。

产出可观察性与面向服务的部门提供的数据量之间的关系突出表明了涉及透明度、数据和总体衡量的行政政策所固有的困难。该分析无法说明由于安全性，隐私权或其他方面的法律要求而从开放数据平台保留了管理数据的情况。

开放数据实施从根本上说是部门级的过程，部门内部行政能力的重要性以及在城市级别创建“ C级”高级管理职位的可察觉的影响均支持此观点，并且仅在部门级别而不是在组织级别上具有重要性城市整体。雇用了CDO和CIO来管理数据和实施创新，但是只有部门内部的管理能力会影响这些发现中的数据可用性。随着城市不断完善这些职位的范围，一些CDO和CIO可能比其他人更有能力影响开放数据平台的实施。

拥有更多信息经济公司的城市将提供更多数据，一种解释路径在于信息经济工作与更高的社会经济条件挂钩，这种关联的存在不太可能，因为数据文件的数量与家庭收入中位数呈负相关，与失业呈正相关。一种解释是，信息经济公司（及其雇用的公司）更有可能寻找并索取公共部门数据，并具有使用这些数据为消费者生成故事或服务和产品形式的信息的技术能力。