作者简介：柯炳生，农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员、中国农业大学原校长。

文献来源：《农村工作通讯》2022年第24期。

在党的二十大报告中，三农问题占据着非常重要的地位。结合我自己的学习体会，谈谈对报告中有关三农问题论述的认识。

一、三农工作的突出成就

二、三农工作面临的挑战和重大任务

党的二十大报告指出，“在充分肯定党和国家事业取得举世瞩目成就的同时，必须清醒看到，我们的工作还存在一些不足，面临不少困难和问题。主要有：发展不平衡不充分问题仍然突出”“确保粮食、能源、产业链供应链可靠安全和防范金融风险还须解决许多重大问题”“城乡区域发展和收入分配差距仍然较大；群众在就业、教育、医疗、托育、养老、住房等方面面临不少难题；生态环境保护任务依然艰巨”。

概括起来，与三农问题相关的突出问题主要是粮食安全风险防范问题、城乡收入差距问题、各项民生问题、生态环境保护问题等。这些问题，具有突出的相对性和不平衡性。即：同过去比，变化很大，成绩很大，但同人民不断发展的要求比，仍然有差距；各地发展不平衡，有的地方发展水平较好，而有些地方仍然差距较大，等等。

二十大报告的第三部分“新时代新征程中国共产党的使命任务”中，提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，指出“全面建成社会主义现代化强国，总的战略安排是分两步走：从二〇二〇年到二〇三五年基本实现社会主义现代化；从二〇三五年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”在两步走实现中国式现代化的过程中，农业农村农民都是关键的基础，三农工作任务艰巨。

二十大报告在第四部分“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”中，对做好三农工作，提出了更加具体明确的重点任务要求。这一部分包括了五个方面的重点任务，其中的第三个方面，专门聚焦于三农工作，用了“全面推进乡村振兴”的主题。450个字的内容，包括了以下几个层次。

报告首先指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。”这段话中，首先特别突出强调了解决好三农问题的全局性重大意义，然后指出了坚持农业农村优先发展的方针。其间的逻辑关系很明确：因为极端重要，所以需要优先发展。

报告接着指出，“加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。”这里明确提出了加快建设农业强国的任务，这是建设社会主义现代化强国的内在要求，也是乡村振兴的首要任务。五大振兴是习近平总书记提出来的，强调了在推进乡村振兴战略时，要着重抓产业，抓人才，抓文化，抓生态，抓组织。这五个方面，既是目标任务，也是关键抓手和途径。

接下来，报告着重强调了粮食安全方面的任务，指出，“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，深入实施种业振兴行动，强化农业科技和装备支撑，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。这一段话，强调了六方面的措施：抓责任，保面积，提地力，抓种子，强技术，保积极性。

报告接着指出，“树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系”。这段话，尽管字数并不多，但意义非常重要，也直接关系到粮食安全问题。大食物观，就是要保证所有食物的供给，涉及到包括粮食在内所有食物的发展。多元化食物供给体系，就是包括了粮食、肉禽蛋奶水产和瓜果蔬菜等所有可食产品的生产体系。实际上，这也是为了满足人民日益增长的美好食物需要，或者说，满足人民吃得好、吃得安全、吃得健康、吃得愉悦的需要。

报告接着要求，“发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道。巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力。统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村”。这是对于增加农民增收尤其是巩固脱贫攻坚成果，以及推进乡村建设，做出了部署要求。

“全面推进乡村振兴”主题段的最后一部分，是部署深化改革，指出，“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营。深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。完善农业支持保护制度，健全农村金融服务体系”。核心内容可概括为两部分：一是农村的土地政策，不涉及国家财政支出；二是支农惠农政策，涉及到国家财政支出。

总之，二十大报告中有关三农问题和三农任务的篇幅不算很长，但内容全面，涉及到了三农工作的所有重点领域。

下面，重点分析一个粮食安全问题。这个问题，同其他问题比较，更具有刚性——吃饭问题没有多少弹性可言；更具有全局性——直接关系到全国14亿人口；更具有长期性——由于耕地资源短缺与需求持续增长的矛盾，吃饭问题的压力无法从根本上一劳永逸地消除。

加入世贸组织以来，我国农产品的出口和进口都在增加，但进口的增幅显著大于出口。从2004年开始，我国成为农产品的净进口国。此后，净进口额持续增长，已经成为世界上最大的农产品净进口国。2021年农产品净进口额达到1355亿美元。

我国大宗农产品中，除了蔬菜是净出口之外，其他均为净进口，包括：大豆、玉米、小麦、大米、大麦、高粱、棉花、食糖、奶制品、猪肉、牛肉、羊肉、禽肉、水产品、水果等。

我国农产品进口大量增加的基本原因，是居民收入水平的增加。改革开放以来，我国城乡居民人均可支配收入的年增长率（扣除通货膨胀因素）为7%左右，收入在如此长时期内持续大幅度增加，极大地拉动了需求。国内生产尽管有了大幅度的增长，但是仍然跟不上需求增长的速度快。

具体分析，可分为三种情况：

一是国内数量不足。绝大部分产品如此，尤其是大豆。每年进口的1亿吨大豆，如果用国内土地生产，需要7.6亿亩耕地，这相当于华北与东北全部耕地之和。我国人均耕地太少，只有1.36亩，约为世界平均水平的一半。单产水平大多高于世界平均水平，但同世界先进水平比较，仍然差距较大。例如，我国进口需求最大的是饲料粮，即大豆和玉米，我国的平均亩产水平，均不到世界生产和出口大国美国的60%。

二是国内数量不缺，但质量不足。例如大米、小麦、水果等。据统计，我国城乡人均直接口粮消费数量为110公斤左右，而人均稻麦生产数量超过240公斤，是直接口粮消费的两倍多。近年来我国小麦和大米的大量进口，主要是进口产品的质量更优，如强筋小麦和香米等。国产普通小麦和稻谷，很多按照国家最低收购价格，卖给了国家，导致国家储备数量远超出需要。国内水果生产数量大增，而质量参差不齐，质量低的有卖难问题，而进口水果则以质量取胜。

三是国内生产成本较高，价格较高。主要是劳动成本、土地成本以及畜牧业的饲料成本。农村劳动力成本受进城务工人员工资水平的拉动，不断快速增加。我国农民工的月工资水平，从2007年的1060元，增加到2021年的4432元，大约每4年增加1000元。有的作物，仅仅在收获环节，所需人工费用已经占到产品价格的30%乃至50%。我国耕地的流转费用，也远远超过美欧国家的地租。我国畜牧业的饲料价格，也水涨船高。

展望未来，随着我国城乡居民收入水平的进一步提升，对农产品的需求会不断增加，而与此同时，我国的耕地资源、水资源和农业劳动力资源，只会不断减少，不会增加。因此，面向未来，在相当长一个时期内，我国粮食安全问题的挑战，可以归结为一句话：如何用越来越少越贵的土地资源、水资源和劳动力资源，来生产出更多更好更安全的农产品。

三、做好三农工作的根本动力

党的二十大报告在第五部分“实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑”中指出，“必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略”。这三个一，三个战略，也是全面推进乡村振兴，不断推进三农工作的根本动力来源和出路所在。

科技、人才、创新，这三者之间有着内在的逻辑关系。其中，人才是第一资源，也是本源。创新，不会自动发生，而只能靠人才。没有人才，就没有创新。人才之所以称之为人才，是因为其能够想到别人没有想到的，看到别人没有看到的，做到别人没有做到的。这就是创新。

创新有很多种类型，其中之一是科技创新。科技之所以是第一生产力，正因为其具有创新性。农业科技，是推动农业发展的第一生产力，是农业现代化的根本动力。这是因为，只有通过农业科技创新，才能够让单产水平更高，产品质量更好，生产成本更低，从而也使得生产效益更高。没有农业科技的创新进步，提高单产，提升质量，降低成本，提高效益，都没有可能。

农业科技创新成果，要广泛应用，需要技术推广服务。现在的技术服务，有三大痛点：一是不够用。土专家的传统知识不够用了，农民需要新的现代农业科技，只能寻求外部专家帮助。二是不及时。农科院校提供技术服务，有不少方式，如院士工作站、专家大院等。但是，专家都不可能长住生产一线，不能针对实际问题，及时提供服务。三是不全面。农民需要的技术服务，涉及从种到收的生产全过程，而专家们提供的服务大都是专项的。

中国科协领导下的中国农村专业技术协会，近年来通过成立科技小院联盟，着力在全国各个省份推广科技小院模式，尽管时间不长，却取得了显著效果。科技小院，是中国农业大学张福锁院士团队2009年创建的一种集人才培养、科学研究、技术服务于一体的创新模式。其本质特征是在高校导师的指导下，研究生长住生产一线，帮助农民和农业生产组织，研究解决生产实际中出现的技术问题。迄今为止，在全国24个省份推广科技小院模式，已经推动建立和授牌了400多个科技小院。

近年来，科技小院已经写入了多个国家部门文件，包括中办、国办文件。教育部、农业农村部和中国科协，今年联合发布文件，在全国涉农院校中推广科技小院。中国农技协科技小院联盟未来的目标，是实现科技小院在全国主要农业县域和主要农产品的全覆盖。

农业生产组织方面的模式创新，也非常重要。我国有2亿多农户，平均占地规模不足10亩。这样的小规模，不能适应大市场需求，也不适应现代农业发展要求。近年来，有各种组织模式的创新，其中，最有代表性的，在畜牧业方面，是公司+农户模式，公司提供圈舍设计、种苗、饲料、防疫、产品回收销售等服务；在种植业和文旅业方面，则是公司+合作社模式，以组织农民，扩大经营规模，与大市场对接，提高技术应用水平，提供出高质量的产品和服务，提高经济效益。

党的二十大报告提出“构建高水平社会主义市场经济体制”，再次提出了发挥两个作用，即“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。”这两个作用的发挥，极端重要。没有市场的作用，就不可能有改革开放以来的巨大成就；而仅仅靠市场作用，没有政府作用的很好发挥，也不可能有今天这样的巨大成就。广大的发展中国家，就是反例：这些国家，基本上都实行市场经济，但政府作用发挥不够好，发展的速度远远低于我国。

市场作用的重要意义在于：能够调动广大生产者的积极性，密切围绕着消费者的需要而安排生产，调整生产；如果做不到这一点，就会亏损，被市场淘汰。生产者面对市场同行的竞争，必须因地制宜，尽可能从实际出发，利用好比较优势，采取各种创新方式，提高生产效率，以尽可能少的投入，取得尽可能多尽可能好的产出。从而，使得整个社会的资源利用效率达到最佳。

在我国，政府的作用是中国特色社会主义优越性的体现。二十大报告明确指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。而党的领导在全社会的落实和实现，是通过各级党政机构，即通过政府的作用。

政府作用的意义，不是取代市场的作用，而是弥补市场作用的不足，解决好那些仅仅靠市场机制解决不了解决不好的问题。例如，在农业科技领域，基础研究方面，无法取得市场利益，无法靠市场机制推进；即使在应用研究领域，有些研究，可以取得市场收益，如杂交水稻和杂交玉米育种，而更多的应用研究，是无法取得市场收益的，如普通小麦育种、果树育种、各种栽培方面的技术创新等。农业科研大部分都属于公益性的，需要政府给予强有力的支持。

对于三农工作来说，在不同的具体领域，市场作用和政府作用的具体重点领域是不同的。

（1）对于农业来说，市场作用主要解决生产结构问题；政府作用主要解决生产能力问题。

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，就是给予农民充分的生产决策权，让农民生产者根据市场需求和本地条件，因地制宜，自主决策，包括：种什么，怎么种；养什么，怎么养……政府可以根据宏观市场信息和发展趋势预测，给农民提供必要的指导和引导，但不能强迫农民。

而政府作用的重点领域，就是二十大报告中着重强调的耕地和科技两个方面。这两个方面的共同特点，是保护和提高农业生产能力。

在耕地方面，二十大报告强调“牢牢守住十八亿亩耕地红线”，这是保面积，现有耕地面积为19.18亿亩；“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”，这是改善地力，现有永久基本农田为15.46亿亩，而高标准农田建设到今年年底累计将达10亿亩，仍然有很大差距；“发展设施农业”，包括设施园艺、楼房养猪养鸡等，这将大大提高土地产出效率，大幅度节约土地占用。

在科技方面，二十大报告强调要“深入实施种业振兴行动，强化农业科技和装备支撑”。种子是农业的芯片和发展的关键基础。没有种子技术的持续创新发展，就没有提高单产、提升质量的基础。我国与美国在大豆和玉米单产方面的差距，主要也是种子科技的差距。而各种现代农业装备技术，是节省土地资源、减少物资投入、减少劳动投入、降低生产成本的关键。如新疆棉花机械化采摘成本为人工采摘的四分之一到五分之一。

地方政府尤其是县级政府，在推进现代农业发展方面，发挥着非常重要的实质性作用。县级党政主要领导的担当意识、科学态度和创新精神，尤为重要。县级政府发挥作用的主要领域包括：产业发展规划、科技服务支持、分等分级标准、农业品牌打造、高标准农田建设、现代农业产业园规划与建设、招商引智引资、村书记选拔配备（推动组织创新）等。

（2）对于农村来说，需要解决的突出问题，主要是各种公共服务设施建设，包括水电路网等基础设施建设，教育和医疗设施建设，以及生态环境治理保护等。这些方面的问题，尽管也会涉及到一些市场机制的作用，但主要是政府的作用。这也是公共服务设施中的“公共”一词的内涵所在。政府的作用，主要体现在两个方面，一是规划和建设方面的资金投入，二是制定相关的法律法规政策进行管理。

（3）对于农民问题来说，属于经济收入方面的问题，主要靠市场机制解决。现在农民可支配收入的构成中，工资性收入占42%，主要是外出打工收入，经营性收入占35%，财产性收入占2%，转移性收入占21%。在转移性支付中，包括家庭非常住人口和亲友赠送收入，以及政府发放的救济金、抚恤金、救灾扶贫款等。

与农民相关的非经济问题/社会权利问题，主要是靠政府作用解决。这方面的问题，主要是与户籍制度密切关联的一些问题。包括就业权利、社会保障体制、农民工子女就学和升学，以及买房买车限制问题等。这些问题是计划经济体制下形成和遗留下来的，改革开放以来，已经有了很大的改善进展，尤其是在东部发达地区，城乡融合的程度已经很高。但是，就全国而言，仍然需要付出很大的努力逐步推进。