近年来，我国地方政府债务规模扩张、违约、非正常挪用等风险性事件不断显现。截至2020年末，我国地方政府债务余额为25. 66万亿元，约占我国政府债务余额的 55.12%，且多为一年以上的中长期债务。未来一段时期内，地方政府债务实践不仅关系着地方治理效能提升，而且直接影响国家治理效能实现。地方政府债务兼具收益性与风险性两种相向而行的外部性表现。其中债务风险作为政府行为结果，政府能动性与公债外部性存在天然联系，以往学界对政府能动性的视角未给予足够重视。基于此，本文聚焦政府治理能力对地方债务风险的消解路径并将政府层级锁定在债务问题显化的县级，以期获得理论与现实的双重关注。

一、文献回顾与问题提出

政府债务产生原因、风险外部性现实表现以及风险化解路径，构成了政府债务风险研究的基本内容，对以上环节进行文献梳理，有助于较为完整地呈现债务风险化解的逻辑链条并从中发现可加以拓展的学理空间。

(一)政府债务产生的原因

首先，从公共产品的角度来看，现代契约型政府在公共产品支出上具有刚性特征，同时部分公共产品具有时空受益的跨期性和跨区域性，往往既有财政入不敷出而举借债务。其次，从我国财政体制的设置来看，财政体制体现央地的“财权”与“事权”对称设置问题，关系到“地方财政自主度”。在财政分权框架下，地方财政预算约束可简化为以下等式：财政支出-财政收入=转移支付流入+新增地方债务,即赤字发生时，地方政府主要通过上级政府的转移支付和地方举债来保证收支平衡，缓解财政压力。最后，从我国行政体制的激励机制来看，地方财政压力只是政府债务规模扩张的表面原因。财政分权促使地方政府在经济发展方面展开竞争,加持以GDP考核为主的晋升锦标赛，地方官员树立起“为增长而竞争”的“政绩观”。地方官员短期内做出引人注目的政绩势必需要巨额资金支持，但地方政府有限的预算难以满足这种需求,这种官员晋升激励机制对地方债务规模存在显著正向影响。

(二)政府债务的风险表现

在经院哲学时期，公债被认为是货币的滥发，会影响政府的威望。达维南特和休谟的观点最为典型，前者认为公债影响国家财富增长和政府公信力,后者认为公债可能导致物价上涨，明确指出“国家如果不能消灭公债，公债必然消灭国家”。至第一次工业革命时期，自由资本主义高歌猛进，亚当·斯密开创的古典经济学认为公债必将会用来维持非生产性劳动,大卫·李嘉图继承了斯密的公债风险观并将公债风险概括为“生产性资本挤出”。

在资本主义垄断时期，周期性的金融风险迫切需要政府改变“守夜人”的角色。以凯恩斯为代表的学者对政府举债的正当性进行了严谨的理论推演，例如，公债促进财政政策得以施行使社会总产出与社会财富增加成为可能;大量公债给“联邦”提供大面积的回旋余地来从事大规模的公开市场业务以便稳定经济;公共建筑、教育和卫生等领域的政府债务是有益的。然而，公债风险性并不可就此忽视，其风险表现出的实际负担或成本必定要由那些为债务还本付息支付税收的未来一代人承担。债务风险在实践中不断演化并促使研究旨趣转向公债风险化解的路径探讨。 

(三)政府债务风险的消解路径

既有研究中，债务风险化解路径主要围绕两方面展开： 

一是把政府债务作为货币工具，从政府债务的货币属性作用机制出发。首先是公债规模的控制，例如，政府的财政收支状况及赤字弥补方式控制债务规模大小。尽管债务适度规模可以带来经济增长和财政改善，但是经济均衡的稳定性将随公共投资力度增加变得较为脆弱。其次是公债作为货币具体的治理技术，例如，从公债负担率、公债依存度等角度把握公债适度规模,或从政府资产存量和收支流量两个方面来分析政府债务的规模风险状况。此外，政府债务种类细化、债务风险预警机制的建立等也受到密切关注。

二是从政府债务的政治属性作用机制出发。首先是官员的路径，例如，民主选举的行政领导可能会积累大量低效率公债,官员任期过短、官员权力异化成为重要调整方向。其次是利益集团与政党的路径，例如，利益集团试图将稳定化的负担转移到其他群体，这种现象暗示着政府债务增长,甚至政党利益冲突以及政府和各代人之间债务负担的分配都可能导致过度的公共债务,因此，政党和利益集团需要重点关注。最后，具体行政路径中，加强公众监督、提高行政能力、提高预算程序的集中化、加强行政绩效评估等内容也有学者在关注。

(四)评述、问题与分析框架

综上所述，根据政府债务风险化解“原因溯源→风险表现→路径探讨”的研究脉络，可得：第一，原因层面，地方政府债务产生的基础理论指涉政府职能、府际关系、官员晋升等论域，核心体现政府债务的政治属性。第二，公债外部性争论层面，政府债务金融货币属性引发的排挤生产资本、增加代际税收负担以及造成通货膨胀成为主要识别区。而政治治理属性方面的外部效应被忽略，部分研究虽然讨论了公债对政府形象、能力建设产生的影响，但对政府之于债务风险化解能动性方面缺乏关注。第三，风险化解路径层面，学界多围绕公债金融货币属性中的规模、持续性、风险性技术治理等内容展开，政府债务的政治属性没有在“因-果-路径”过程中贯彻下来，缺乏对政府能动性的系统关注，仅有政党、官员、利益集团等零碎而局部化的分析。因此，在研究债务风险化解路径过程中，学界依然没有完全跳出政府债务金融工具属性的锁定，偏执于政府债务的金融货币属性的密集讨论容易遮蔽其政治治理属性。债务风险发生于债务实践的各个环节，补充政府债务风险化解的政府能动性变量成为亟待推进的学理任务，政府能动性核心则体现为政府治理能力。由此，从债务实践主体视角出发化解债务风险问题，系统呈现政府治理能力在实践中的特征并提出实践路径上的思考，便是本文的核心任务。而政府治理能力内涵指涉较广，既有概念大多停留在行为主体、资源要素、制度规范等层面，带有静态、具象化特征，缺乏过程性与抽象性归纳。本文将政府治理能力界定为一种过程性治理能力，具体包括：动态环境中各项治理资源条件下的政府承载能力；多元意志导向的政府注意力；实践过程中各类现实矛盾化解的政府发展力；各类行为主体约束的政府驱动力。结合政府举债、用债、化债与评估问责的实践，政府“承载-注意-发展-驱动”治理能力分析框架的适切性体现在：1)县级债务风险性化解不限于规模控制，政府承载能力是风险发生与否的根本前提；2)县级债务的用途结构关系地方政府多重意图，政府注意力分配是债务风险化解的关键内容；3)政府债务化解关系牺牲存量与发展增量的权宜取舍，政府创新发展能力是风险化解的重要条件；4)政府债务监督问责、评估直接构成政府主体化解债务风险的外在驱动。

二、县级债务实践下的政府治理能力特征

2015年后，地方债务的规范化管理迈入了新阶段：一方面，地方债务融资模式由原来的中央代发代还转向地方自发自还；另一方面，以“堵”为主的债务管理转向“堵疏结合”,实现了债务的“借、用、还”相统一。由此本文收缩挨近时间域，聚焦观测近5年县级债务实景。 

(一)县级债务规模与政府承载力

政府能动性首先体现为自身对外部环境的适应承载能力，公债实践中的绩效与债务规模通常被认为是倒U型曲线关系,探寻政府最佳债务规模，成为理论与实践的核心目标之一。鉴于债务实践中的政府承载能力主要取决于财政能力状况，本文根据县级财政收入组成和显性债务类别，选取以下指标分析县级政府承载能力，指标及内涵如下：

指标(1)反映县级政府的总体债务承载能力；指标(2)反映县级政府对一般债务的承载能力，偿债源受本级财政收入和上级转移支付的影响较大；指标(3)反映县级政府对专项债务的承载能力，偿还依赖于地方政府自负盈亏项目经营所获得的政府性基金收入。

上述指标中，一般公共预算综合财力为县级一般公共预算收入与上级转移支付收入之和，部分年份缺失数据以县级一般公共预算支出额替代；政府性基金综合财力为县级政府性基金收入与基金补助收入之和，部分年份缺失数据以县级政府性基金收入替代。本文将从空间与发展差异两个维度，系统考察县级政府债务承载能力特征。

1.区域分布差异中的县级政府承载力

图1系统列示了全国六个地区的债务率基本情况。就一般债务率而言，各地区一般债务率在三类债务率中总体最小，其中中南、东北、西北和华东地区的一般债务率相对较低，而西南和华北地区一般债务率较高。换言之，在西南和华北地区，地方加以利用的本级综合财力与上级转移支付应对一般债务的承载力较弱。就专项债务率而言，区域分布差异较大且债务率较高，除了华东和中南地区外，其余四个地区的专项债务率基本突破了150%风险临界值。其中，东北和西北地区专项债务率增速最快，西南地区有所降低，说明政府在项目经营中受资源禀赋与区位条件影响较大，边远地区对专项债务的承载能力较弱。就综合债务率而言，各地区县级综合债务率处于150%以下的合理区间内，县级政府显性债务风险总体可控，边远地区的债务利用空间较大。

2.经济发展差异中的县级政府承载力

从区域分布差异分析县级政府的债务承载能力，有利于政策和理论区域性的靶向关注，县域的发展差异应同样受到重视。2015—2019年经济强县、普通县与经济弱县的抽样统计分析如表1所示。就一般债务率而言，经济强县的一般债务率明显高于普通县与经济弱县，但是经济强县近年来一般债务率总体呈下降趋势，普通县基本保持稳定，经济弱县则不断增加。这说明经济强县的一般债务承载能力向优化方向发展，而普通县与弱县则是保持稳定以及面临更大的偿债压力。就专项债务而言，三类县域专项债务率均较高，与一般债务率情况基本保持一致，即经济强县的专项债务率在逐渐优化，普通县与经济弱县专项债务率则不断走高。鉴于后两者受经济发展条件的限制且其专项债务多为5年以上的长期债务，因此，它们面临着更为严峻的偿债压力。就综合债务率而言，强县的综合债务率明显高于后两类县域，说明经济发展程度较高的县域与高额的债务规模基本相匹配。虽然落后县域的综合债务率逐年攀升，但仍具备相对宽松的债务承载空间。

如前所述，一般债务率与综合债务率反映的特征基本一致，即县级政府债务的承载能力空间相对宽松：首先，在各个地区中，中南和华东地区债务承载能力的基本面持续向好，边远地区相对羸弱；其次，在三类县域中，尽管经济发展程度一般及落后的县域面临快速增长的债务，但其承载能力空间相对较大。值得注意的是，近年来专项债务率普遍较高，尤其是经济落后的边远县域。受地方资源环境与区位的限制，经济落后的边远县域的项目收益有限性较为明显，专项债务承载能力相对较弱，其快速增长的专项债务与偿债能力的相匹配程度还需进行针对性地识别。

(二)县级债务结构与政府注意力

赫伯特·西蒙认为，注意力作为一种有限资源，不可能分配到环境中的所有事物，在决策与执行过程中不可能做到完全理性。因而，在科层规则、官僚利益和外部压力等不同因素支配和交互作用下发生变化，注意力分配差异会导致政府产生不同的行为模式和行为特征,甚至不恰当的注意力分配方式会降低科层组织专业化程度、导致绩效误判等。债务结构不仅为探讨县级政府注意力分配提供了重要视角，而且能体现资源稀缺条件下政府的注意力偏好。

1.一般债务与专项债务的比较

鉴于极少有县级政府公开其债务具体用途，因此，本文将县级债务结构进行升维分析，即一般债务与专项债务的结构化分析。

据表2所示，一般债务与专项债务的用途均为公益性资本支出。从具体使用内容来看，一般债务涉及范围广、用途多元化，专项债务有着特定的投资方向与项目依托。从收益风险特征与偿还方式来看，虽然两种债务都以政府信用背书，但一般债务收益较低，以地方财政收入为保障，风险相对较小。专项债务以对应的专项基金收入为保障，风险性和波动性较大。从债务主要种类来看，一般债务主要涵盖公共服务领域，专项债务主要是经济发展与特定领域债务。

通过对一般债务与专项债务内涵进行比较分析，可以得出两个潜在性的假定：

P1:一般债务占债务总额比重越大，政府公共服务的注意力就越强；

P2:专项债务占债务总额比重越大，政府经济发展的注意力就越强。 

可见，一般债务更多关注有限存量资源的利用，构建基础性公共服务；专项债务具有较强的追求经济绩效特征，更加关注资源增量的可能性空间。

2.区域分布差异中的县级政府注意力

根据一般债务公共服务注意力的潜在假定，2015—2019年县级一般债务总体规模只增不减，说明县级政府的公共服务投入逐年增加。就其结构占比而言，结合图2,全国各地一般债务占比不断下降。华东地区一般债务比重最低，华北、东北、西北地区一般债务比重较大。由此，一般债务绝对规模的增加和相对占比减少，说明动态发展过程中政府公共服务注意力在增强，而从静态的横向层面上来看，公共服务注意力实则在减弱，尤其是华北、西南和西北地区。

此外，2015—2019年县级专项债务规模保持总体增长态势，华东与西南地区县级专项债务规模较大。各地区县级专项债务比重逐渐上升，华北、东北和中南地区上升缓慢，华东、西南与西北地区上升较为明显。5县级专项债务比重上升可以说明：一是受上级注意力分配的影响，各地开始扩大潜在收益性较强的专项债务，例如，2017年财政部鼓励地方发展项目收益专项债，支持地方财政自负盈亏；二是县级政府自身倾向于经济绩效带来的激励，将更多债务投入到具备经济效益的领域，这也从侧面说明边远地区发展资金的稀缺性；三是专项债由对应项目所产生的收益偿还，不纳入县级财政赤字，边远及落后的县域在财政吃紧情况下，倾向于争取专项债券。

3.经济发展差异中的县级政府注意力

结合表3,三类县域的一般债务规模持续增长，其中经济强县绝对规模较大，2019年的一般债务平均规模约为56.54亿元。就一般债务比重而言，三类县域一般债务占比均在50%以上且呈不断下降趋势，普通县与弱县一般公共债务占比降速较快，其公共服务偏好相对减弱。

就县级专项债务比重而言，经济强县更倾向于经济潜在效益更好的专项债务，其专项债务与一般债务比重基本平分秋色。而普通县与弱县专项债务比重较小，但这并不意味着它们更偏好于公共产品与公共服务的提供，因为这两类县域专项债务比重分别增长了16%和18%,远高于经济强县的10%,说明普通县与弱县发展经济偏好显著。

分析上述实证数据可得：第一，排除地区与经济发展程度的差异，县级政府的专项债务比重逐年扩大，县级政府发展效益偏好显著。经济发展注意力的集中来自两种力量型构：一是上级政府的许可，即县级债务结构安排必须由省级政府审批通过；二是县级政府的竞争冲动，即县级债务限额预算根据往年基数自主编制。第二，与东部经济发展水平较高的县域相比，在边远落后地区，县级政府的经济发展注意力相对较高。不仅如此，近年来县级政府债务的非法挪用，除了揭示地方政府注意力分配不当的事实，还可以看出在特定发展领域，县级政府的能动性捉襟见肘。

(三)县级债务化解与政府发展力

债务的化解实践，关系到地方政府化债的实践与认识两个方面。兼顾化债的实践过程与方案认识，有助于系统化呈现县级政府的发展能力。过程性个案与一般性县级化债方案为我们提供了有力的分析素材。

1.县级债务化解的过程性案例

贵州省D县，2019年全县户籍人口约36.92万，地区生产总值约为125.74亿元，本级一般公共预算收入4.7亿元。2020年3月份正式退出国家贫困县序列。 

债务化解前：2019年8月，《中国纪检监察报》报道D县罔顾年财政收入不足10个亿的实际，盲目举债打造形象政绩工程，2018年债务高达400多亿元，绝大多数融资成本超过10%。62014—2018年该县债务余额稳定在80亿元，与被曝出400亿元的债务规模相差甚大，该部分差额可能来自于企事业单位、地方融资平台等渠道产生的隐性债务。

债务化解中：尽管《预算法》明确要求地方债务由地方偿还，中央奉行不救助原则，但在D县债务化解实践中，上级政府某种程度上扮演着“救助者”角色。例如，在财政部指导下初步制定了D县化债方案，贵州省政协对D县进行实地调研与协助。7鉴于债务总量大、还款时间集中，D县2019年政府工作报告明确提出协商延期支付到期应付工程款、统筹财政预算、平台公司房产变现等措施化解政府债务，并积极争取中央预算内投资项目以获取补助资金。

债务化解结果：2019年末，该县政府性债务余额为139.52亿元，其中政府债务为135.68亿元，或有债务为3.84亿元。若以曝光的400亿债务余额为准，短期内D县化解债务达260多亿元，依靠当地财政显然难以消化庞大债务。D县化解债务后，上级财政资源、债务置换、公有资产变现等集中于债务偿还。毋庸置疑的是，D县在基础设施、民生工程等方面的资源挤出，造成国有资产流失与浪费，有损于县域发展中“补短板、强弱项”的各项公共事业发展。

D县债务化解过程中，债务化解与经济社会发展之间存在资源竞争关系。有限资源条件下，上级救助、债券置换、公有资源变现等化解措施有助于消解债务压力，但其他公共事务中的资源则相对被挤出。软预算约束财政体制下，这种资源获得成本低下、责任转移机会充足，严重阻碍了县级政府应对债务的治理创新。

2.县级债务化解的一般性路径

通过对100多个县级政府债务化解方案进行系统梳理，笔者认为，县级偿债方式可以归为“开源”与“节流”两种路径。“开源”方面，即增加县级政府的各项收入。首先，增加财政、收费以及罚没等收入，包括稳固县域内重大财税来源的企业和领域，扶持可能带来新兴财源的潜在产业等。部分县市还明确加大集镇土地收储力度，巩固“土地财政”增收。其次，拉长债务偿还时间，即争取省政府发行的地方政府债券逐步进行置换，“以债还债”实现到期债务的期限延展、减轻债务融资成本。最后，推广与社会资本合作(PPP)模式。县级政府引导市场中闲余的社会资本，合作参与公共性的基础设施建设和产业发展，补充利用体制外资源。

以上三种“开源”路径依然存在难以逾越的风险。就增加财政收入而言，“放管服”改革背景下，通过减税降费激发企业发展活力，县级政府选择性的企业支持可能阻碍产业结构优化布局、生产方式更新迭代。就增加置换债券而言，债务置换容易激励地方官员本已存在的“软预算约束”行为，地方官员容易产生“反正中央会通过某种方式来救助”的思想，从而在借债方面表现得更加激进和不负责任。就增加PPP多方资本合作机制而言，实践中的PPP模式存在着公益牵制私益、私益“锁定”公益的冲突与博弈,缺乏法律性的规范与引导，容易诱发社会矛盾并导致资金利用效率低下甚至是财政风险。

“节流”方面，即减少县级政府的各项开支。概括起来主要包括：精简机构，包括清理临时机构，整合部门机构；控制编制，严格控制编制人员数量，积极实行编外人员聘任和管理，节约财政的人事支出；最后是压减县级政府一般性支出额度、削减“三公”经费开支。

需要注意的是，节约型政府和有效治理的政府并不是一个等同的逻辑，尤其是在高质量发展背景下，县域发展离不开县级政府各项职能的有效履行，节约容易被解读为公共服务减少和政府职能退出。因此，县级政府如何处理“节流”与“有效治理”的矛盾成为债务化解中的难题。

综上，在化解县级债务的实践与路径中交织着各项矛盾，具体包括：债务化解与经济社会发展之间存在资源竞争性矛盾；财政“开源”与“放管服”改革、建立财政硬预算约束、社会稳定等之间的矛盾；财政“节流”与“有效治理”之间的矛盾。以上矛盾如果处理不当，会直接影响县级政府的创新发展能力并直接或间接产生县级债务风险的连锁反应。

(四)县级债务问责与政府驱动力

县级债务规模与结构引申出的县级政府承载力与注意力具有内向性，而县级债务问责评估驱动力则表现为一种外部的驱动性，从债务评估与问责实践中可对政府驱动能力窥视一二。通常而言，垂直问责、平行问责与社会问责构成了三种主要的问责来源。从政策文本与实践素材的分析中把握政府驱动力的特征，可兼顾政策的规定性与实践的实然特征。

1.县级债务问责的政策与实践

就政策层面而言，2014年修订的《预算法》第14条、第35条、第48条、第79条规定：本级政府举借债务情况向社会公开；国务院财政部门对地方政府债务实施监督；地方各级人民代表大会对本级政府预算举借的债务进行审查，地方各级人民代表大会常务委员会审查本级政府举借债务情况。同年，国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》进一步明确，地方自觉接受社会的债务监督并加强审计部门对地方债务的审计监督。具体到地方，债务问责更加细化。以陕西省为例，2019年出台的《陕西省政府性债务管理问责办法(试行)》,将问责情形明确划分为四种：一是债务管理的执行，包括有无严格执行上级政府相关要求等；二是债务管理风险防范，包括是否建立政府性债务管理的领导机制等；三是债务数据报送，包括是否存在虚报、漏报以及瞒报等情形；四是债券资金管理，包括擅自挪用或改变债券资金用途等。债务问责程序主要以同级财政部门日常监督为主，并会同审计、行业主管部门认定本级责任。同年，各县市跟进县级政府性债务管理问责办法。值得注意的是，县级与省级政府债务管理问责办法结构上整体一致，层级之间缺乏区分性。

就实践层面而言，根据目前财政部官网披露的债务问责案例，94%的案例在县级政府层面。问责内容涉及政府违法违规举债、挪用等，例如2015年，山东邹城市以地方公司为借款主体，发行信托产品，违法违规举债；2015—2016年，江苏省15个县(市、区)共32个项目，涉及违法违规举债担保；2017年，江西省丰城市存在违规使用置换债券资金等。

问责程序一般由财政部预算司根据相关线索，通过财政部驻各地财政监察专员办事处稽核，最终确认地方是否存在债务违规违法问题。根据财政部2016年印发的《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》,省级财政部门负责统一管理本地区政府债务，专员办事处根据财政部有关规定和要求对所在地政府债务实施日常监督，其监督范围不限于相关政府部门和事业单位，还包括融资平台公司、金融机构等。相对上级部门监督而言，县级人大及其常务委员会的同级审查监督未能有效实现，甚至牵涉违法违规。例如，2016年，常州市金坛区财政局等机关联合出具承诺函，淮阴区、响水县人大常委会同意将信托融资纳入预算，此举迫使相关金融机构违规接受地方政府承诺函。此外，我们登陆访问全国200多个县级政府官方网站发现，债务栏单条信息浏览量多则过百，少则几十甚至是个位数，公债社会监督的参与度可想而知。

2.县级债务问责监督的基本特征

根据政策与实践的梳理可以发现：

首先，垂直问责的力度与密度较大。垂直问责主体主要包括财政部驻各地财政监察专员办事处、上级财政和审计相关部门。问责方式多以人事权为核心展开，包括对责任人进行通报、诫勉，甚至处分、撤职等。这种方式的局限性是：一方面，上级政府缺乏信息优势，缺少塑造地方政府行为的渗透性权力；另一方面，地方政府的行为驱动力主要来自上级压力，行为责任“对上”而不“对下”,容易造成地方官僚主义。

其次，平行问责的效度低下。我国政府体制以权力一体化和等级化为特征，地方政府主要面临上级政府的垂直监督，所受的水平方向的监督和制约非常有限。县级债务平行问责的主体主要包括县级人民代表大会及其常务委员会、县级财政部门、审计部门等。县级人大的监督审议经常流于形式，甚至审议通过的决议涉嫌违法违规。县级审计部门与财政部门的监督，也只能视作自我监督、自我约束，难以形成反腐败、反违规的钳制之力，甚至存在“监守自盗”的危险。

最后，社会问责的低效参与。全国从2014年开始规范县级债务的公开工作，但仍然缺少县级债务举借的过程、主要负责人、具体的用途结构等内容，公开的时效性也较差，不利于人民群众与社会媒体监督。社会问责参与度低，说明人们对县级债务公共性的认知还不够，对政府举债行为可能产生的负面影响认识不足。

县级债务的正外部性表现为公共利益的增进效应，县级政府在对上负责与地方公共责任方面的失衡，容易导致债务堆积与公共注意力的转移，最终导致县级债务风险的发生。

三、总结与建议

县级政府夹带着多重目标和意图，使得公共债务所涉及的总体结构关系及其运行机制变得更加复杂，实际上是过程性治理能力付诸实践的过程，其系统构建是债务风险化解的内在要求。

(一)系统识别县域发展环境，债务计划限额适当倾斜

我国县级政府显性债务风险总体可控，在区域分布和发展程度上县级政府承载能力存在差异性特征。根据抽样分析，西北、中南、华北等地区以及经济落后的县域依然存在较大的举债空间，但其专项债务承载压力日趋攀升。构建县域债务承载能力，一是需要对各类县域发展环境加以系统识别，明确县域发展中的比较优势与功能定位。二是在锚定风险合理区间的同时，显性债务计划限额适当倾斜，以满足欠发达县域的财政资金需求，避免其非制度化隐性债务的扩张。 

(二)落实上级价值规范引导，培育外部信息吸纳机制

从抽样统计分析中不难看出，华东以及经济发展程度较高的地区专项债务比重较大，而西南、西北和中南地区以及经济弱县专项债务的增幅令人吃惊。把注意力过多放在县域经济发展上，容易忽略县域一般性的公共服务。县级债务用途结构，来自于上级许可与县级政府竞争冲动的双重形塑。合理化的注意力分配，一是需要突出上级政府部门规划引导的重要意义。尽管近期财政部规范文件陆续出台，省级、地市级注意力分配的实际落实，均直接作用于县级政府，但各级政府的角色定位仍需加以区分。二是县级政府注意力分配很难达到理想状态，吸纳外部各方的智力资源，群策群力，利于规避债务用途结构的单一性和短浅的特定时空目标。 

(三)着力县域财政守正创新，建立持续性硬预算约束

在县域公共债务化解实践中，软预算约束下“以债养债”、依赖“上级救助”的思维惯性，无疑会扩展县级政府的自主性行为空间，但可能造成的后果是：上级政府信用因“救助”被无限透支，长期债务使得地方发展资源被提前布局，一定程度上恶化国家形象建设，地方未来发展权被剥夺。县级政府化解债务的“开源”“节流”与经济社会发展之间存在资源竞争的客观矛盾，这就要求存量资源条件下的县级政府既要守正又要创新：秉持服务型政府的基本理念，实现财政资源的公共价值；创新债务化解的思维方式，例如，在规范利益边界前提下适当引入社会资本参与公共服务。与此相对应，债务化解的政府责任边界与行为空间需要明确，持续性硬预算约束构成了县域财政守正创新的基本前提，县域公共债务透明化、债务管理制度化、官员任期的责任转移、债务化解绩效评估等措施亟待细化落地。 

(四)拓展县域债务监督形式，构建社会参与动力机制

县域债务监督主要来自于垂直方向上的问责，平行层面的本级人大、审计、财政等部门监督效度难以实现，社会媒体与公众对县级债务的监督微乎其微。单向度为主的债务问责惯性，不仅不利于培养公民公共精神与政府公信力建设，还会导致公债的工具理性掩盖其主体价值属性。因此，彰显政府债务的公共服务价值属性，需要适当构建多元社会主体参与债务预决算的监督评价机制。鉴于社会有效参与不足，体制外倒逼机制难以实现，可尝试拓展公民购买地方债券的信息和渠道，从而实现债务监督的利益联结机制，以增加地方债务的社会关注度，培养公民参与地方财政监督的内生动力。

本文的贡献在于，跳脱学界公债金融货币属性的债务风险化解路径，从政府能动性的角度对债务风险化解进行初探并构建了“承载-注意-发展-驱动”治理能力的分析框架，系统呈现了县级债务实践中的政府治理能力特征并提出了若干债务实践反思。

在经济高质量发展阶段，地方政府加以利用的政策工具日益多样化，在实践中“价值理性”与“工具主义”的张弛一直困扰着治理效能的有效转化。实现价值层面与工具层面的有机契合，除了对工具固有属性的客观认知外，政府主观治理能力是不可或缺的实践线索。具体而言，在政府运用治理工具过程中：环境条件是前提，治理主体内在禀赋和性质对治理工具的承载能力是差异化的；价值诉求是目标，治理主体的价值诉求直接作用于治理工具实施中的注意力分配；矛盾化解是发展，治理主体工具运用中的矛盾化解直接关系到动态环境中驾驭治理工具的创新能力；约束关系是动力，治理主体的内外部正式与外部非正式的约束关系驱动其工具的能动行为。因此，本文“承载-注意-发展-驱动”能力分析框架构建的重要意义不限于地方政府债务风险解释，对政府运用治理工具的实践风险也提供了一个治理能力视角下延展适应性的分析框架。