乡村是中国向现代社会演进的根基，也是演进中遭遇挑战的根由。其中，以人口为核心的关联因素是该根由的重要构成，核心部分是由人口之间的空间关系模式和人口赖以生存的生计模式共同构成的乡村社会治理结构。乡村人口之间的空间关系模式意指村寨聚居。传统中国大概是世界上人口聚居程度最高的国家，绝大多数人都聚居在乡土。由于地理因素，每个村寨的规模并不大，常见规模在千人以下。交通网络的缺乏使得村寨之间处于隔离状态，在客观上形成了人口在村寨居住、生产、生活的相对稳定状态。在乡村人口实现跨村寨流动之前，大多数人一生的活动半径大约在10～30千米范围内。稳定的小聚落为人与人相互熟悉提供了前提。

乡村人口赖以生存的生计模式意指农业。如果以单位耕地面积产出计算农业生产效率，传统中国大概是世界上农业生产效率最高的国家。大量人口在有限土地上的聚居造成生计压力。为了生存和生活改善，人们不得不创新农业技术。中国也是传统农业技术最发达的国家，从时令节气到适用于不同耕地的生产技术，中国形成了官方倡导乡村实践的技术发展路径，从《夏小正》到晚清的《授时通考》，农书的官方化便是极好的证明。农业生产的季节性和农产品的生物性一方面促进了聚落人口的相互协作，为人际之间得以相互熟悉提供了场景；另一方面农产品交换范围的约束也限制了人口向更大范围的流动，为聚落人际熟悉程度的离散化设置了预防机制。

人口小规模聚居、农业生产对协作的需求、农产品交换的内部性共同促成了中国传统乡村社会的特征，即熟人社会。社会秩序的形成与维护均在村寨实现，也因此形成了熟人社会属地治理的基本模式。人口生计活动对土地的依赖性塑造了以地管人的属地治理内核。在20世纪80年代之前，中国总人口的80%以上生活在乡村。到20世纪80年代初，两千多年的时间里，中国的总人口从两千多万人增长到了近十亿，数量增加了近 50 倍，可是增长人口的绝大部分依然在乡村，进而只是进一步增加了小聚落的数量，而不是扩大了聚落的规模，由于工业化的滞后，中国的城市化没有因人口的增长而得到大发展。

伴随工业化发展而来的是城市化和全球化，在农业之外形成了更加集约的、更容易满足人口基本生计需要的工作机会，对小聚落人口向更大范围的流动产生了巨大吸引力。交通网络的发展为小聚落村寨人口向更大范围的流动提供了物理路径。20世纪80年代，随着国家制度的应允，工业与农业、乡村与城市之间在生计来源与生活便利方面的强烈对比很快促成了一 股人口流动的潮流。短短40多年形成的格局是，每年从乡村到城镇的流动人口近4亿人，超过乡村户籍总人口的一半。人口流动的季节性或临时性在经济和社会领域造成了诸多影响。其中，对乡村治理的基本影响是使得治理对象的居住位置处于极度不稳定状态，进而让传统熟人社会的属地治理模式失去了作用，乡村社会治理结构面临着历史性的挑战。在中国迈向现代社会的进程中，乡村社会暂时还 不会消失，乡村振兴是中国迈向现代化国家的必由之路。本文关注由人口大规模流动带来的乡村社会治理挑战，聚焦于回应挑战带来的乡村社会治理结构变革。本文的讨论将分为三部分，先简要刻画人口流动大格局以及因人口流动给乡村治理带来的影响尤其是治理结构困境，接着讨论数字化带来的乡村治理新实践，然后用一个具体案例讨论乡村治理数字化带来的治理结构变革。

一、人口流动与乡村治理困境

改革开放以来，以全球化为背景，差异化发展的工业化、市场化、城市化不断推动着人口从乡村向城市流动。尽管各地人口结构差异极大，但在总体上，还是出现了一股规模巨大且持续不断的乡村人口流动大潮，形成了从“不离土不离乡”，到“离土不离乡”，再到“离土又离乡”的渐进式“远离”。 

经历了 40 多年后再回过头来看，乡村人口的流动有其历史趋势（见图1）。流动人口的规模演变可以大致分为三个阶段：第一个阶段是20世纪80年代初期至 90 年代初期。随着国家放宽对乡村人口进入城镇的限 制，乡村人口开始向城市流动。带着强烈城乡差别意味的“农民工”概念便是从这个时期开始出现且流行起来的。流动人口规模从 1982 年的 657 万人增长至 1990 年的 2135 万人，年均增长率约 7%。第二个阶段是 1990—2010 年，规模快速增长，从 1990 年的 2135 万人增长至 2010 年的 2.21 亿人，年均增长率约 12%。第三个阶段是 2010 年至今，人口流动速度渐趋和缓，年均增长率约2%。到2017年末，中国流动人口规模超过 2. 44 亿人。其中，农民工总量达 2.9 亿人，外出农民工数量占60%，约1. 7亿人。

人口流动的区域结构也有规律可循。在城乡维度，呈现为劳动力和人口从乡村向城市的流动；在地区维度，呈现为从中西部向东部的人口转移，或者说是从经济欠发达地区向经济发达地区的人口流动。根据第六次全国人口普查数据，2010 年东部地区吸收了流动人口总量的 56. 86%，依据中国八大经济板块的划分，南部和东部沿海地区吸收的乡村流动人口约占总流动人口的40.8%，人口流向的集中化趋势明显。随着西部大开发、中部崛起、东北振兴等战略的实施，近年来，人口跨地区流动的趋向尽管开始出现分散化的样 态，东南沿海地区作为人口流入集中地的事实依然没有改变。

宏观事实反映到具体乡村，在本文调查的案例村中，如湖南省湘西土家族苗族自治州保靖县迁陵镇茶市村是典型的少数民族山区人口流出村。2019 年，有村籍的家户数 450 户，1700 人，分布在 5 个村民小组 11 个自然村寨。村民主要收入来自劳动力外出打工，40年如一日。直到笔者调查时，依然有550个劳动力在外务工，户均 1.2 个劳动力流出在外。走在村寨路上、 进入农户家中，遇见的大多是老人、儿童、年长的妇女，极少遇到青壮年劳动力。

再如上海市嘉定区马陆镇北管村的人口流动则是另一种格局：一是村籍人口向城区流动，二是大量外地乡村的人口流入该村。2019 年前后北管村村籍人口 2400 人，在村居住的村籍人口不足 600 人。大部分村籍人口都在城里工作，在城里居住。可村子并没有空着，村民的房屋有 4800 间在出租，常年租住的人口 1.2万人左右，最多时达到1. 7万余人。 

乡村人口大量流动带来的“人地分离”形成了乡 村治理面对的新场景。对人口流出村，特别是对中西部经济相对落后的乡村而言，由于青壮年劳动力大量流出，农村成为了“386199 部队”（妇女、儿童、老人）的留守地，人口结构失衡状况日益加剧，让乡村的生产和生活面临一系列困境。乡村人口结构的不完整致使村庄内部“人气”不足，治理乏力。“人不在村”使得常年在外务工的村民与家里、村里的联系纽带松散，进一步造成了村庄内部与外部的割裂与隔离。

不仅如此，人口大量流出让乡村治理结构面临挑战。如果把乡村治理理解为国家治理结构在乡村的一环，那么，在乡村治理结构中，乡村治理主体与村民的关系便是最后一环，是国家治理结构在乡村的尾端，也是起点。在乡村治理结构中，治理的出发点和落脚点是村民，是村民的生产生活构造的各种场景性社会经济和政治秩序。由此出发，人口大规模流动给乡村治理结构带来的影响是根本性的。

第一，从基层政权视角看，乡村治理结构尾部断链。如果把广泛存在的“村村通广播”作为政权触达村民的传播工具，便可以将其理解为乡村治理结构的最后环节。人口流出后，广播依旧在，喇叭依旧响，可听的人不再站在喇叭下。党和政府的方针政策无法通过广播电视等途径及时传递给外出务工的村民。与此同时，离开村寨的村民思想动态及行为也无法及时被党和政府了解，造成基层组织涣散、治理失灵的局面。笔者在调查中便遇到了乡村两级党和政府组织对此表达深切焦虑和担忧。

第二，从公共政策落实视角看，“上面千条线，下面一根针”，村两委（村党支部委员会和村民委员会）是国家政策落实到村民的承载方，需要将涉及村级组织运行、政务服务和民生服务各方面的村务落实到位。传统的村务沟通除了通过有线广播以外，还有如把各类村务信息张贴在村里的布告栏上，或村干部对着村民通讯录上的名单，逐一打电话联系确认。前者传播力度有限，只能触达来村两委办事、有阅读能力和意愿的村民，难以触达没有来村两委办事、没有阅读能力和意愿的村民，更难触达外出村民；后者耗时费力， 难以保证时效性，也无法触达没有电话的村民。

第三，从村情民意反馈视角看，一方面，外出务工村民即使对乡村发展有意见或建议，由于缺乏上传渠道，也无法引起其他村民的关注和讨论；另一方面，村民如果想找村干部解决自身、家庭或公共问题，则缺少直接、有效的交流途径。虽说可以用打电话等惯常的一对一方式，可这些传统方式的局限在于，不仅交流的过程无法沉淀，问题的处理、办理的进展、结果的评价等也难以追踪和及时反馈，进而不易在村民中达成共识，因为其他村民并不知道村干部做了什么。

据此，由于自上而下的政策落实和自下而上的民情上传两条链路在尾端断链，在形态上造成了乡村传统治理结构的损坏，在内容上表现为村干部和村民 之间互相不理解，干群关系相对疏远，甚或因具体事务造成关系紧张，乡村治理的效果大打折扣。

对于人口流入村特别是东部经济相对发达的乡村而言，情况更为复杂。首先，同样难以阻挡本地青壮年劳动力向城区流动，特别是大城市的虹吸效应更加剧了农村人口老龄化和村庄空心化程度；其次，由于接近就业场景且房租相对较低，位于城市郊区的乡村日益成为外来人口聚居地，外来人口的大量涌入甚至抵消了人口流出的数量，转而使村庄呈现为人口净流入状态；再次，随着资本下乡和产业转移，越来越多 的外来元素进入乡村，以“熟人社会”为基础的传统乡村秩序瓦解，给乡村治理带来另一重挑战。除了与人口流出村类似，即同样存在上情下达和下情上传通路受阻之外，还存在其特殊性。

第一，从基层政权视角看，面对的治理对象更加多元、治理场景更加复杂，一方面要应对村居流出流入人口的需求，另一方面还要谋划乡村治理的新格局，如建构流出流入人口的权利关系，在治理结构中整合两类人口的诉求，谋求两类人口的民生等。这是乡村传统治理不曾遇到的新问题，也因此给传统治理结构提出了双重挑战：一方面与村籍人口在治理结构尾端断链，另一方面与在村租住的流入人口在治理结构尾端无法续链。

第二，从公共政策落实视角看，作为乡村最具权威的裁判官和调节者，村两委不仅要妥善处理不在村居住村籍村民的各类事务，还需要解决在村租住人口与本地人口之间的利益关系，包括摩擦与冲突，以及外来租户之间的事务甚至纠纷。治理的内容远超熟人社会范围。 

第三，从村情民意反馈视角看，不管是村籍人口， 还是外来人口，都需要有提出意见和建议的平台，都需要有交换想法和情感的渠道，以实现互相理解，重塑乡村秩序。然而，要完成这些挑战，没有各类参与者的互通互联是不可能成功的，可需要相互交流的对象却难以在村寨的物理空间相聚，也因此给调整传统治理结构提出了新要求。 

综上所述，不管是人口流出村，还是人口流入村，乡村治理面对的“痛点”归根到底是由村籍人口“失连”带来的，村籍人口“失连”则是乡村人口大量流动、“人地分离”的结果。对不同乡村来说，尽管“失连”的程度和意义不一样，但在治理结构意义上，根源却是一致的。在这里，“连接”是指人与人的连接、人与事物和事务的连接、人与村级组织的连接，以及小乡村与外部大市场、大社会的连接等四个方面。“失连”造成的根本影响是治理结构的尾部断链。

在人口流出村，人与人的连接主要指外出村民与留守在村里的家人、亲戚、朋友之间的情感连接；人与事物和事务的连接主要指外出村民与政府政策、法令和村里的事务、活动之间，以及反过来，地方政府、村两委与外出村民之间因相关事务必需的信息连接；人与组织的连接则主要指外出党员与所隶属的基层党组织之间、外出村民与所隶属的基层行政组织之间的思想连接；小乡村与外部大市场、大社会的连接则主要指小乡村封闭的本地市场与中国乃至全球市场及社会进行信息、资源、产品、服务等交换和互通的财富连接。 

在人口流入村，这四个方面的连接还包括租住人口与村籍人口、租住人口与乡村事务、租住人口与乡村基层党组织和基层行政组织、租住人口与更大市场和社会之间的连接。 

从乡村生产与生活的本质来看，“连接”缺失在本质上是情感、信息、思想、财富等交互渠道的匮乏， 由此破坏了乡村传统的治理结构，增加了实现乡村治理有效的难度。那么，究竟如何解决“人地分离”带来的乡村治理难题，让人与人、人与事、人与组织、小地方与大市场、大社会连接起来，重塑有效的乡村治理结构呢？幸运的是，在乡村人口大量向城市的流动中，遇上了从工业化到数字化的技术变革。如果说工业化促进了中国工业生产的体系化，提供了从重体力劳动到创新劳动的一系列工作机会，是乡村劳动人口寻找适宜工作机会，人口流向城市的拉动力量，那么，数字化则是推动人类产业变革，构建连接通路，提供解决乡村治理难题可能的新机遇。

二、数字化与乡村治理新实践

四种模式表明，数字化在乡村的发展既有阶段性， 也有多样性。经济发达乡村的数字化已经渗透到乡村治理的细节，即使是数字化形式水平不高的枫源村也让以服务促治理的转变进入到村民的日常生活，经济发展相对滞后的香龙镇处在维系乡村财物安全的阶段，茶市村则处在维系乡村人际关系留存的阶段。不同治理诉求也带来数字化组织方式与机制的多样性。正如案例数据所呈现的，不同乡村采用了不同的组织方式，枫源村是浙江省“最多跑一趟”数字化战略实施的延伸，南周村是宝山区数字化统一部署的环节，香龙镇是城乡综合治理体系尤其是网格化体系的外溢，茶市村是单村数字化突进的尝试，邛崃市则是市域整体布局的安排。当然，乡村之间也有不同的数字化机制， 枫源村把各地特色治理资源引入到村公所，南周村和青村镇把议事厅搬到村民手机上，邛崃市则让每一种特色农产品进入在线大市场。

三、数字化实践的治理结构新探索

乡村治理数字化实践接续了原有治理结构的尾部断链，实现了人不在村却可意见回村、关怀回村，其关键在于“以事聚人”。这个“事”可以是党务、村务、 事务、商务等乡村社会任何领域的议题，也可以是发生在“村友圈”的社交日常。不管是哪种类型的“事”，都必须与村民的利益密切联系。只有触及村民的痛点和关怀，这件“事”才能引发村民参与的兴趣、带动村民的积极反馈。

这些，正是乡村治理结构新的本质性变迁。

四、结论

从传统乡村社会绵延千年到经历新中国成立后的土地改革、政社合一、重归乡村，中国乡村治理结构发生了多次变迁。第一次是以土地改革为开端，以政社合一为顶峰的变革，始于治理权力结构而触及参与结构，自此，中国乡村从双轨制和代理制度变迁为直理制度；第二次是以改革开放为序幕的重归乡村，虽然乡村治理结构形式发生了变化，但权力结构依然维持原貌。

在重归乡村之后，随着工业化、城市化带来的大 规模人口流动，乡村治理遇到了较前两次变革更为严 重的冲击，熟人社会村情民意自下而上和国家权力属地管理自上而下两条路径均受到了村籍人口“失连” 的阻碍，乡村治理结构出现了尾部断链。数字化则为 解决“人地分离”带来的“失连”困境提供了可能， 在不同经济发展程度、不同人口流入流出状况的乡村 都能看到数字技术的普遍应用，也能看到在这些数字 乡村建设的过程中，“技术精英”逐渐成为乡村治理新的参与者被纳入乡村治理结构。

数字化带来乡村治理结构变迁，但数字化对治理的影响既不局限于乡村社会也不局限于治理结构。乡村更像是中国向数字社会演进的一个聚焦化缩影，治理结构更像是内在互动秩序的外在化呈现。双轨制与政社合一分别对应着熟人社会与组织社会最纯粹的治理结构，而这两种社会，正是农业文明与工业文明的典型形态。随着整个社会，无论是城市还是乡村，从农业时代、工业时代步入数字时代，治理及其结构的变迁也会影响每个社会连接与互动场景。

农业时代，乡村治理结构在参与者结构与权力结构的意义上，经历了从熟人社会的权威治理到熟人社会的组织治理变革。如果说皇权时代的治理结构是依据伦理准则和乡规民约的自治，士绅作为双方的纽带连接国家与乡村，那么经由土地改革、政社合一之后，乡村虽依旧是农业社会，却已经由自治转变为他治，国家权力进入乡村取代乡村权威成为乡村治理的主导，形成组织化的治理结构。他者是在与自我有着密切互动的条件下形成的概念，他治是局域的、特殊的、嵌入式的治理，如何维系“我与他”的稳定状态是熟人社会的治理关键，也因此成为乡村治理结构的困境。在迈向数字时代的进程中，在他治基础上的治理形成 了“数治”，通过标准化度量、集中化管理来提升效率、实现整体目标，数治是普遍的、身份化的、去人性化的。在数字乡村建设中，数治是其中有机的组成部分，也是关键的组成部分，理顺数治环境下的治理结构将是乡村治理结构变革的重要内容。