作者简介：陈伟，南京大学社会学院博士研究生，主要研究方向为地方政府行为与基层治理。
文献来源：《湖湘论坛》，2022年第5期，第54-65页。
摘要：在农村公共品供给中，“村社包干”日益成为一种重要的模式。然而，在政府行政发包与村社民主包干的转换环节，项目风险因属地责任无法随项目激励而下移，乡镇政府面临着落实任务与控制风险的双重要求。依托于项目的统筹权，乡镇在前台将项目建设权下放，由村社内部组织负责项目日常管理与建设，同时在后台承担项目协调、过程监督、资金兜底等责任。农村公共品供给生成了“统筹包干制”。在此模式下，前台的主导逻辑是自主治理，村庄公意和熟人关系有助于降低项目成本，提高运作效率；后台行政统筹，旨在控制项目的进度和风险，强化项目建设的规范性。“统筹包干制”适用于专业化程度低、利润空间较小的公共品项目，其绩效依赖于村社与乡镇的双层协同。农村公共品供给的关键是明确基层政府与村庄社会的角色与效能，实现二者的分工协作。
关键词：公共品供给；村社包干；项目激励与风险控制；行政统筹
一、问题的提出
农村公共品供给是农村研究的经典议题。农业税费改革后，国家将大量资源输入乡村社会，以期改善农村的基础设施条件，提升农民的生活水平。农村公共品供给的主要制度模式是“一事一议”制度和“项目制”，其中后者占据着更加突出的地位。不过，资源下乡背景下，项目进村的实践却出现了“最后一公里难题”，具体表现为项目制自上而下的决策体制使得国家资源无法与乡村社会需求有效对接，项目建设难以调动农民参与，项目落地无法有效应对农民不合作等困境。
在此情况下，学界的主流观点是优化制度供给方案，赋予农民自主解决问题的能力，通过民主协商的方式解决项目落地的困境。从制度激励的视角看，当项目资源适配村庄需求且遵循自治逻辑时，项目资源能够对村庄形成有效激励，当项目资源无法适配村庄需求或不遵循自治逻辑时，项目资源便难以形成对村庄的有效激励。这对农村公共品供给的制度设计提出了要求。有学者发现，农村公共品供给的制度变迁经历了从集中式决策向民主式决策转变，从制度外投入向制度内投入转变，具有制度内民主式供给特征的新型村民“一事一议”制度更加符合中国农村基层的实际。基于四川公共服务资金制度的研究，学者提出借助事件性的民主化治理平台和利益关联基础上的群众动员，有助于构建国家与农民联结的“中间结构”，实现村庄内部的公意治理。在“以奖代补”模式下，地方政府将公共品供给中的“预算外协商成本”包干给受益农户，生成“民主包干制”，将外溢的协商成本内部化。上述制度模式的核心目标是，将公共品供给以项目包干的形式发包给村社，利用民主决策和熟人社会的社会资本，解决公共品供给面临的激励不足、农民不合作等问题。在此意义上，“村社包干”模式是农村公共品供给实现有效供给的路径。
然而，制度设计正确只是公共品供给有效的必要条件，制度执行的过程同样至关重要。国家作为公共品供给的重要主体，通过政府体系的层层发包，将任务下达给基层政府。基层政府向上级承包任务后，获得了相应的自主权，需要结合本地实际情况，将项目发包给市场主体或者村社主体，进行项目落地。上级政府可以通过行政发包将责任压实，处在体制与社会的交接处的基层政府却不能将责任和风险同样发包给社会主体。这意味着，对作为实际执行者的基层政府而言，农村公共品供给不仅事关项目激励的有效性，还关系到供给过程中各种风险的控制。公共品供给过程中，基层政府如何平衡有效落实任务与控制风险的双重要求？这构成本文的问题意识。本研究的经验材料，来源于桥镇推进美丽屋场建设的案例。桥镇位于湖南省S市，下辖8个村（社区），153个村民小组，辖区内8857户，户籍人口34711人。调研团队于2021年11月-12月前往桥镇调研，研究方法以非结构访谈为主。
二、基层政府公共品供给的责与权
（一）项目激励与风险控制：公共品供给的双重要求
在学界现有的研究中，治理效率和统治风险构成国家治理中的一对基本关系。周黎安提出“行政发包制”，从行政权分配、经济激励和内部控制三个维度，揭示政府上下级之间的发包关系。周雪光，练宏提出“控制权”理论，从目标设定权、检查验收权和激励分配权三种权力的配置，界定不同的政府治理模式。曹正汉明确将“统治风险”作为一个关键约束条件，纳入集权与分权的讨论，遵循“风险最小化”的逻辑，国家治理形成了不同的走向。
这些研究虽然主要讨论国家治理，但其基本逻辑仍适用于基层场域。就农村公共品供给而言，基层政府既要保证公共品的有效供给，又要控制项目运作的风险。双重要求的内在困境是，当基层政府下放自主权，强化项目激励时，项目的风险控制就可能出现问题；当政府强化风险控制，上收自主权时，项目运作的效率就可能降低。正如学者指出，放权社区的治理结构形成决策权与情境信息的有效匹配，加之社群机制的主导与协调，有效提升了政策适应性但也加大了执行监管难度。基层政府向社会主体发包，已经越过了行政发包的组织边界，政府内部的控制难以持续发挥作用，项目建设出现一定不可控性。因此，“村社包干”模式或可解决项目激励问题，却可能引发新的风险。
当前，农村公共品供给的风险主要体现为两点：第一，项目建设引发的村级债务；第二，项目进村过程中形成的分利秩序。首先，在公共品供给的制度安排中，为防止出现“国家干，农民看”的局面，国家专项资金通常并不会足额配置，需要村庄进行相应的配套。然而，由于集体经济收入降低、村庄公共性减弱等原因，村集体难以筹集足量资金，国家公共品供给反而引发了沉重的村级负债。不同于传统资源挤压型负债，这种资源输入型负债，主要是资源兜底、乡村利益合谋及保障富人治村等因素综合作用下形成的。村庄的发展导向与村干部的项目经营构成了新型村级债务产生的内因。其次，国家资源下乡为村庄社会提供了利益增量，吸引了大量利益敏感者参与项目建设，权力寻租者、地方富人与灰黑社会势力、谋利型的机会主义农民等行动主体，形成分利秩序。分利秩序以“权力”为主导，以“去政治化”为主要表现形式，以“去目标化”为基本后果，构成当前项目进村背景下乡村治理的一般逻辑。基层政府一方面通过利益换取村民合作，导致不合作行为再生产和基层治理“内卷化”，公共资源出现大量耗损；另一方面，依托“富人治村”强化控制能力，造成了精英俘获问题，项目的公共意志一定程度上被私人利益所干扰、裹挟。
农村公共品供给过程中出现的问题和风险，意味着基层政府并不能过度依赖“村社包干”模式，将项目建设自主权完全下放给村庄。在政府行政发包与村社民主包干的转换环节，项目风险无法随项目激励而下移，一旦项目建设出现问题，作为发包人的基层政府仍要承担相应的责任。近些年，国家对基层项目建设的规范化要求日益提高，风险控制越来越成为影响基层政府行动的重要因素。在这种情况下，基层政府做好项目激励的同时，也需要具有一定的统筹能力，把控项目建设的风险。
（二）乡镇统筹权：项目实践的基层自主性
在政府体系内部，上级政府通过行政发包，将公共品供给的责任压实给乡镇政府，乡镇由此获得了一定的自主性权力。不同于政府层级间清晰的“控制权”，作为基层政府，乡镇的自主性权力更多表现为项目实践中的综合统筹权。折晓叶与陈婴婴在研究项目层级运作时，用“打包”机制概括地方政府如何通过项目融合和捆绑，借项目之势以贯彻自身意志。有研究进一步指出，基层社会在项目实践过程中的“拆包”“验包”和“传包”与政府层级间的“发包”“打包”“抓包”共同构成项目运作的六阶段。乡镇统筹权是乡镇在基层“权责利”不匹配情况下，完成任务的重要保证。根据《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》要求，强化乡镇执行能力，要依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权，强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权。依据项目在基层的实践过程，乡镇统筹权具体可以划分为项目发包权、资源分配权和管理监督权。
1.项目发包权。
项目发包权是指乡镇具有选择承包人的权力。在大多数情况下，上级政府并不会明确规定项目运作的具体方式，基层政府可以自主决定项目承包的主体。在基层社会，行政村和村民小组、村庄精英、建筑公司都是参与项目建设的重要主体。不同的发包对象意味着不同的项目运作模式，运作模式直接影响着公共品供给的绩效。
2.资源分配权。
乡镇政府在项目建设过程中，提供额外资源配套的权力。项目资源的分配状况，是影响项目运作的关键变量。作为块块政府，乡镇本身具有一定的运转资金，可以灵活分配使用。同时，乡镇“协调型”政权掌握着“撮合”项目的关键权力，在很大程度上影响着项目资源的分配。
3.管理监督权。
项目制是“一整套严密设计的技术系统，通过立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列理性程序”，乡镇政府可以在各个环节进行管理和监督，影响项目建设的过程。
简言之，上述三种权力，赋予了乡镇一定的自主性，乡镇在项目过程中具有较高的统筹权。乡镇将项目承包给哪个主体，如何调配各种资源，引导项目建设并保证建设过程的规范，是项目实践中的关键性问题，在很大程度上能够直接影响项目供给的效果。在此情况下，乡镇如何运用统筹权实现项目激励与风险控制双重要求的平衡？
三、统筹与包干：公共品供给的实践形态
在美丽屋场的建设过程中，桥镇政府在前台实行项目村组包干，将项目日常的建设权下放，在后台承担项目统筹的责任，把握项目落实进度和规范性。因此，村社包干实际处于乡镇整体统筹之下。乡镇统筹主要体现在项目发包、项目管理和项目监督三个关键环节。
（一）政策调试与动员式发包
2021年4月，长沙市制定《长沙市全域推进美丽宜居村庄建设实施办法》，决定开展以自然村落（屋场）为主体的“美丽宜居村庄”创建活动。根据文件规定，行政村（社区）向所属乡镇（街道）申报时，申报资料需要包含创建方案、筹资筹劳计划、建设项目清单、资金来源、建设范围等内容，乡镇（街道）对项目申报材料的真实性、合规性、完整性进行审查后，才可向上申报。项目建设强调“共建共享”，鼓励村民积极筹资筹劳，基层政府通过组织领导、日常督导和绩效考核等方式进行监管。项目验收由区县（市）初审、市委按比例抽验、委托第三方机构逐项目验收构成，评分在85分及以上为合格。验收合格的美丽屋场，市、县、乡分别按照40万、40万、10万的标准进行奖补。
从制度设计看，美丽屋场体现了“以奖代补”的逻辑，项目形态表现为“承包式”，即上级政府掌握了目标设定权和检查验收权，将激励分配权下放给基层政府。这意味着乡镇政府具有较大的统筹权，在组织实施中可以根据实际建设情况调整方案。实际上，在长沙市正式方案出台前，桥镇就开展了美丽屋场试点创建活动。2020年桥镇将全镇8个村（社区），153个村民小组，划分为352个屋场，推出“三个三分之一”建设方案，即建设资金由群众筹资三分之一，乡友乡贤捐资三分之一，镇财政以项目建设形式支持三分之一。2021年4月，长沙市美丽屋场创建的文件正式出台，并明确验收标准。为了响应上级政府号召，同时争取达到长沙市的验收标准，桥镇于2021年5月—11月，开展新一轮的美丽屋场建设活动。此轮桥镇共启动23个屋场，其中17个获得市级美丽屋场资格。桥镇通过前期试点，积累了丰富的运作经验。试点过程中，桥镇发现市场外包并不适用于美丽屋场的建设。
去年我们有个村，是请外面的人做的项目，效果不好。主要原因是，招投标涉及预算评审、招投标代理，一批职业的投标人在中间转包，提高了前期的费用。美丽屋场招投标要请外人做，40%以上的资金是浪费，只有60%的资金落到项目建设上，这个项目的利润空间本身就不大，请外人做肯定是难达标的。而且外面的人不服从管理，不能严格按照我们的要求来。（2021.11.29，桥镇党委书记HW）
然而，根据规定30万以上的建设项目必须要经过正式的招投标程序。在此情况下，桥镇对美丽屋场项目进行策略性处理，将项目拆分成多个小型项目，整体包干给村小组。为保证村组能够有效承接项目建设的任务，桥镇摸索出了屋场召集人制度，从自然村（组）中选拔出有一定能力、志愿服务精神的成员担任召集人，并由召集人成立召集人小组，负责美丽屋场的建设过程。不同于一般项目发包，这种发包模式属于“动员式发包”，即在正式发包前，乡镇需要进行群众动员，培育可承包项目的主体。此过程中，镇村干部的角色尤为重要，需要做大量群众工作和开展群众动员，一方面激活村组公共性，形成良好的建设氛围，让群众参与其中；另一方面引导村民成立群众组织，让群众承担起项目建设的任务。“动员式发包”的关键在于落实责任主体，将项目建设的压力社会化。
总体而言，在项目落地的前期阶段，乡镇通过政策调适，将项目发包给村组，由屋场召集人负责具体的项目建设。这一策略节省了运作成本，却提升了项目建设的风险。因此，乡镇对村社的发包，并非简单任务下达，还需要培育起能够承接项目运作的内生性主体，保证项目顺利落地。前期群众工作的扎实程度，将影响乡镇干部在项目建设过程中的工作压力，很大程度上还影响着公共品供给的效果。
（二）调配资源与统筹兜底
乡镇通过“动员式发包”将项目包干给村社内部的召集人小组，将项目建设转变为群众自己的事，并不意味着乡镇脱离于项目建设的过程。市场主体依赖高额的利润预期承担项目建设的风险，而召集人小组作为承包主体，并没有足够的资金实力，高度依赖于乡镇政府的统筹和兜底。乡镇资源统筹的核心逻辑，体现为积极扩展资金来源，有效分配现有资源和项目风险兜底。
首先，乡镇通过“分开申报，集中建设”的策略，争取项目资源增量。根据规定，美丽屋场建设需要符合村庄规划，有50栋左右的集中连片合法住宅。在不违反这一规定的前提下，桥镇在实践中对项目进行策略性整合，将两个相邻的小组分开申报，集中建设。例如，谢公塘和芋头坡本属于一个村民小组，桥镇在申报时，将其列为两个屋场进行申报，但是建设由一个屋场召集人小组负责。按照政策规定，两个屋场集中连片建设，可获得额外40万元的奖补。这一策略的优势不仅在于集中建设降低运作成本，还在于连片建设能够呈现出良好的景观效果，便于各级领导检查、参观。领导参观带来的项目资源与集中建设的连片奖补资金，共同构成屋场建设的资源增量。
其次，乡镇灵活配置现有资源，把握项目节奏和项目建设激励性。乡镇既有的资源主要包括乡镇运转经费和确定的项目资源。在县级财政将政策规定的40万元配套降低为20万元时，桥镇决定将乡镇财政配套10万元，自主提升到20万元，保证每个屋场的财政资金不低于80万元。不同于“逆向预算软约束”的负担转移逻辑，乡镇增加自身财政配套的目标在于，降低村级建设负担，提升村民参与的积极性。同时，乡镇主要领导以项目资源为工具，激励各组召集人，调度项目建设的进度。Y村屋场建设群众筹资筹劳积极，但项目规模大，存在较大的资金压力。在项目攻坚阶段关键时刻，乡镇主要领导现场表态，Y村屋场建设的柏油马路由乡镇承担。村级公路建设项目缓解了Y村3个屋场建设的资金压力，乡镇用实际行动表达了对召集人小组的认可和支持。
最后，乡镇对项目建设的过程和结果，承担风险兜底责任。由于“以奖代补”的项目模式，召集人小组在前期需要支付一部分资金，应对日常的各项开支。前期项目运作的压力较大，主要依赖乡镇预付的资金与群众筹集的资金。各组群众筹资差异较大，起主导作用的是乡镇按阶段调配的资金。一旦乡镇资金不能到位，项目建设就可能陷入停滞。更关键的是，如果建设项目无法通过验收，那么已经花费的建设成本可能造成债务。针对个别屋场可能无法通过上级验收的情况，桥镇的预案是以“三个三分之一”模式进行，实在有困难的屋场，由镇一级出面在各个建设项目间进行调平，保证不出现大量新增集体债务。
总体而言，资金是项目建设的关键。“以奖代补”模式下，村社个别建设很容易出现资金链断裂和村级债务，导致村社建设项目的积极性不足。乡镇通过项目的整体统筹，既能够获取额外的资源增量，还能够以资源调配把握项目推进的节奏。此外，在村社项目建设面临资金困难时，乡镇能够以自身灵活的资源进行统筹兜底。
（三）整体推进与分别管理
在屋场建设过程中，对乡镇而言，项目验收的压力意味着需要兼顾项目推进的速度和效果，即针对项目建设存在的共性问题需要集中解决，面对村组差异性需要因地制宜，提高项目运作的效率。此外，项目运作过程的规范化以及项目监督，也是乡镇不得不考虑的问题。基于此，桥镇形成了“整体推进、分别管理”的运作策略。
首先，乡镇联组干部责任包干，将联组工作纳入绩效考核。乡镇要求联组干部在项目建设之初，下组进行群众动员，组织屋场夜话会和户主会，并且及时与乡镇领导沟通反馈，明确本小组是否具有项目建设的条件。一旦小组通过前期审核，召集人小组承包项目后，联组干部的主要责任就从宣传动员转化为项目管理。在村社包干模式下，联组干部并不直接参与项目建设，与群众打交道，而是代表乡镇进行常态化的项目管理。具体来说：一是协调镇、村、组三级关系，扮演着信息反馈与沟通的角色；二是对照上级验收标准，保证项目建设达标；三是监督项目资金使用，防止出现不合规的现象。由于项目建设的状况与干部绩效直接挂钩，占据50%的考核比重，联组干部实际上成为项目的主要责任者。项目建设看似发包给“召集人小组”，各种责任实际上压实在联组干部身上，乡镇通过联组干部的常态化管理和监督，保证项目建设不出现大型风险。乡镇联组干部对项目的分别管理，实际上意味着整体责任的分解，召集人小组的建设包干与联组干部的管理责任包干，构成项目实践的双重特征。
其次，乡镇集中力量解决共性问题，保证整体推进效率。根据市级验收标准，美丽庭院建设率达到90%以上，同时明确要求“拆墙透绿、拆违见绿，无实心封闭式高墙”。这一硬性要求与当地群众的生活习惯产生了冲突，拆围墙成为各村组项目推进的重点和难点。面对这一整体性问题，乡镇在镇一级集中解决。第一，乡镇借助公共宣传平台，开展群众教育。其宣传的主要策略是，将实心围墙和封闭、保守、不健康等负面因素挂钩，同时，宣传高大实心围墙遮挡司机视线，容易造成交通事故，危害公共安全；第二，动员乡镇全体党员、干部，进行责任包干。要求党员干部从自家做起，主动拆除围墙，做好亲属的思想工作；第三，乡镇根据各村组的探索情况，适时提出一套具有可行的方案：政府奖励积极拆除围墙的农户2000元，将围墙拆除所得的砖块，按照每块1.4元的价格进行回收利用，视为农户参与屋场建设的投入资金。在“乡镇统筹、村社执行”的模式下，全镇共拆除300余座围墙，没有出现因拆围墙而引发的信访问题。2021年11月，桥镇17个美丽屋场项目，全部达到市级标准，顺利通过验收。
总结而言，桥镇美丽屋场项目建设的过程，呈现出统筹与包干的双重特征。从建设模式来看，桥镇将项目整体发包给召集人小组，由村民自主进行建设，基层政府退出项目建设的具体过程；而从管理模式来看，乡镇的运作策略从政策调试与动员发包，到调配资源与统筹兜底，再到整体推进与分别管理，意味着乡镇自始至终在场，保持着对项目的高度把控。
四、协同治理：“统筹包干制”的逻辑与效能
基层公共品供给的“统筹包干制”，存在着前台与后台两套逻辑。前台逻辑是，基于民主决策的村民自主治理，后台逻辑则是乡镇政府主导的行政统筹。乡镇通过前台与后台的协同治理，实现项目激励与风险控制的双重目标。具体运作模式所示：
（一）前台包干与后台统筹的双层协同
项目建设的前台是一种自主治理的逻辑。乡镇将项目发包给以召集人小组为主导的村庄社会，由村民掌握项目建设的自主权。村民在小组的熟人社会内部，通过户主会的民主决策参与项目建设。村庄建设的自主权分为是否建设、怎么建设两个部分。在以奖代补的制度逻辑下，美丽屋场项目是竞争式而非普惠式，并不存在强制性，是否要建设由村民自主决定。同时，集体同意参与建设，意味着相应的筹资筹劳方案。这两个基本问题，需要所有村民共同参与决策。如果村组不存在内生性需求，或者缺乏公共性，或者无法成立召集人小组，那么项目不能向村组发包，即使发包也难以通过审核。更加细碎的建设过程由民主选举出的召集人小组负责，具体涉及项目规划设计、材料购买、建设工统计、报酬发放等等。每个组都需要根据实际情况，制定自身的建设方案。前台村社包干，实际上是鼓励村社组织因地制宜，因组施策，探索不同的建设方案。
项目建设的后台是行政统筹的逻辑。在项目先建后补、以奖代补的模式下，村社建设资金运转困难，项目还存在着无法达标的风险。这意味着，依靠单个召集人小组无法有效完成项目建设，乡镇必须在背后予以统合。一方面，乡镇需要通过资源调配，解决前期运转遭遇的困境，并对项目进行基本的兜底，保证召集人小组参与项目建设的积极性。另一方面，虽然项目被发包给村组，但是上级明确了项目验收的统一标准，乡镇在保证项目建设的整体进度的同时，要尽可能使建设条件符合验收标准，以及确保项目过程中资金使用的规范。面对项目建设的多重要求，乡镇凭借项目统筹权，对项目进行整体把控。无论是通过政策调适，实现“动员式发包”，还是尽力调配资源统筹兜底，或是整体推进与分别管理，都是乡镇灵活使用统筹权的表现。在行政统筹的逻辑下，乡镇需要始终保持着对项目建设的控制力和影响力。
简言之，“前台包干，后台统筹”的协同运作机制，是基层政府应对多重逻辑的产物。基层政府在项目激励的逻辑下，需要激活群众的主体性，调动群众积极参与项目建设，使得项目建设能够与群众实际需求保持一定程度的匹配；在风险控制的逻辑下，要维持项目制的技术理性，基层政府需要参与立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列理性程序，保证项目运作处在规范化的框架内进行。前者意味着需要将项目发包，向村社下放自主权，后者则需要政府保持统筹能力，保证项目建设的整体性和规范性。因此，前分后统是“统筹包干制”的运作方式。
（二）双层协同治理的制度效能
在“统筹包干制”下，前台和后台的关系结构不同，影响着各自的运行逻辑。在前台，召集人小组与村民是村庄熟人社会内部的关系，其主导逻辑是自主治理的逻辑；在后台，乡镇政府与召集人小组之间，是一种发包与承包的关系，具有行政性色彩。乡镇通过前台与后台的双层协同治理，实现项目激励与风险控制双重要求的平衡。
前台项目村社包干，旨在强化项目激励，实现运作成本的社会化。农村公共品供给面临的普遍问题是项目激励不足，具体表现为农民参与度不高，项目无法与农民的实际诉求相匹配，基层政府无法有效应对少数农民不合作的问题。其结果是项目落地过程中，制度成本偏高，公共品供给的效果较差。乡镇政府借助村社包干，以应对项目激励的问题。首先，动员群众充分参与决策，争取实现需求与供给的有效匹配。其次，调动群众参与建设过程，积极筹资筹劳。桥镇17个屋场建设中，群众自筹资金累积达2000余万元，义务投工5000余个，部分小组出现了村民请假回村做义务工的情况。再次，利用熟人社会关系网络，实现项目社会化运作。项目建设从建筑材料购买到围墙拆除，熟人关系可以大幅降低项目建设的成本。依托公意的村庄政治，能够解决大多数的农民不合作问题。最后，在村社内部也存在着熟人社会的监督。在“统筹包干制”的模式下，基层政府将公共品外部供给转化为村民自主供给。村庄政治借助项目平台得到激活，项目在自主治理的逻辑下，实现社会化运作。
后台项目统筹，有助于风险控制，保证运作的规范化。村社包干一定程度上可以提升项目的激励性，却无法保证项目始终在规范的框架内运作。面对统一的验收标准，严格控制村级债务以及基层治理规范化等多种要求，乡镇实际上无法真正退出项目的运作。在此情况下，乡镇统筹的作用主要体现在三个方面：第一，整体推进，把控项目的整体节奏。在项目建设面临共性困难时，集中资源加以解决；第二，资金兜底，防止出现大量村级债务。在项目无法验收通过时，统筹调配资源，减轻村级负担；第三，管理监督，以干部责任包干，压实项目监督过程。联组干部、经发办和乡镇纪委，在不同的环节，以不同的方式参与项目的管理和监督，保证项目建设的规范性。
（三）“统筹包干制”的理论定位
“统筹包干制”是农村公共品供给过程中，基层政府发挥自主性的产物。乡镇政府利用项目实践中的统筹权，将国家公共品供给转化为国家与社会协同供给，充分利用各自的优势，实现二者合力。
安永军提出“市场包干制”用以概括国家在外部监控的前提下将公共品供给事务承包给私人主体，形成市场承包人和村社组织的双层协同治理。市场包干制清晰地揭示了公共品供给过程中，国家、市场、村社各自的优势，市场机制能够通过激励清晰实现服务专业化，村社组织能够降低协调成本，国家则提供相应的外部监督。“市场包干制”是一种依托市场代理人的间接国家治理模式，比较适用于专业化水平较高的公共品，因为国家将市场代理人引进公共品供给时，意味着交易成本增加。不过，大量农村公共品的供给，无需专业化的市场主体，村社内部的主体就能有效承接。不同于项目进村的“新代理人”，作为承包者的村社组织具有一定公意基础。“民主包干制”或者“村社包干”的研究，大多只注意到项目在村庄社会运作的前台，却相对忽视了乡镇统筹的后台。从一般意义而言，农村公共品在基层的供给模式，更应该被称为“统筹包干制”。
“统筹包干制”的独特定位，在于对统筹权和执行权的细致区分。重新聚焦基层公共品供给的实践过程，不难发现在不同的供给模式中，统筹权和执行权的分配方式并不相同。在项目制的公共品供给模式下，基层政府具有较大的自主性，可以灵活分配统筹权和执行（建设）权，逻辑上呈现为“政府包干”“统筹包干制”“村社包干”三种形态。政府包干是统筹权和执行权合一的模式，政府主导项目建设过程，承担着公共品供给的全部责任；村社包干模式中，国家将自主权下放给村社，村社借助民主协商的方式，利用国家资源自主承担公共品供给责任，“一事一议”制度正是在此逻辑下运作。“统筹包干制”是一种协同治理的供给模式，即乡镇掌握统筹权，村社掌握具体的执行权。“统筹包干制”的两大主体基层政府与村社组织，各自承担着不同的角色。村社组织由村民民主选举产生，内生于村庄社会，代表着大多数村民的意志。借助村庄公意，村社组织可以通过民主决策和自主治理的形式，提升农民参与度，解决项目适配性不高和少数农民不合作的问题，与此相对应，村庄社会也能够对村社组织形成监督。不过，村庄公意并不会自主激活，这得益于基层政府的政策调试，将公共品从国家单向供给转化为国家与社会协同供给。在此情况下，基层政府在将项目建设自主权发包给村社组织的同时，还要保留着较高程度的统筹权。乡镇在项目建设前端，开展“动员式发包”，在村社内找到合适的主体进行项目承接；项目建设过程中，整体把握项目进度和规范；在项目建设后期，帮助村社应对上级验收，防止出现村级负债。统筹权意味着乡镇并不直接干预项目建设的决策和执行，而是以行政统筹的方式完成对承包主体的激励、管理与监督。在此意义上，“统筹包干制”实现了村庄社会逻辑与政府行政逻辑的协调和统一。
公共品供给的“统筹包干制”是基层治理体制适应多重任务要求的结构性产物。基层政府通过充分发挥诉求识别能力、情境匹配能力和目标动员能力，实现同一政策的地方性转化和情景化落地。作为体制与社会的结合点，基层政府的统筹权是公共品供给的关键要素。因此，借助“统筹包干制”，重新审视基层项目的实践过程，区分统筹与执行的差别，有助于厘清政府责任的边界，提升农村公共品供给的效能。
五、结论与讨论
本文以湖南省S市桥镇的美丽屋场建设项目为经验材料，探讨了公共品供给的基层实践逻辑。乡镇政府处在政府行政发包与村社民主包干的中间环节，由于发包过程越过组织边界，项目风险无法随项目一起下移。面对项目激励与控制风险的双重要求，基层政府在公共品供给实践中形成了“统筹包干制”的运作模式。乡镇政府在前台实行项目村组包干，将项目运作过程社会化，同时在后台承担资源协调、管理监督、资金兜底等责任。前台的主导逻辑是自主治理，村社包干有助于强化项目激励效果，降低项目运作成本；后台行政统筹强调项目整体推进和风险控制。乡镇政府通过前台与后台的协同治理，实现项目激励与风险控制双重逻辑的平衡。
“统筹包干制”清晰地揭示出发包方与承包方之间关系类型的不同，影响了权力分配和实践样态。“行政发包制”主要存在于政府体系内部，政府层级间层层发包，资源、权力随之下沉，责任逐级落实。在这种模式下，发包方与承包方的权责关系比较清晰。然而，乡镇处在政府体系的末梢，需要越过组织边界向社会发包，一种是发包给市场主体，另一种是交给村社内部组织。就前者而言，市场主体与乡镇政府之间通常有明确的契约关系，市场主体通过提供专业化服务，赚取利润，同时承担项目风险和责任，乡镇的主要任务是监管。“市场包干制”适用于专业化程度高，利润空间较大的公共品项目；就后者而言，乡镇将项目发包给村社内部组织，利用村庄公意进行治理，具有一定的公益性。在此情况下，村社内部的组织难以真正承担起主体责任，乡镇需要进行整体统筹和兜底。“统筹包干制”适用于专业化程度低、利润空间较小的公共品供给项目。
制度本身并不能自主执行，将制度设计正确只是公共品供给有效的必要条件。制度供给应该与公共品类型、基层情境相匹配。“统筹包干制”重新聚焦项目的执行过程，强调跨组织边界发包所隐含的风险困境，通过厘清国家与社会的边界，明确二者运作逻辑及优势。这对农村公共品供给的重要启示是，要积极下放项目建设自主权，激活村庄的自主性，同时也要适当强化基层政府的统筹能力，关注项目建设的风险，充分发挥各个治理主体的优势，实现多元协同治理。面对项目供给的统一化要求和基层的差异化情境，研究基层政府在执行过程中的政策调试与统筹，具有重要理论和实践价值。