作者简介：马雪松,吉林大学行政学院院长，教授，博士生导师；王鼎量，吉林大学行政学院博士研究生
文献来源：《浙江工商大学学报》20250605网络首发
摘要：城市全域数字化转型是顺应新一轮科技革命和智慧城市发展趋势,实现城市全领域、全方位、全过程数字化转型和智慧化发展的系统工程。深化智慧城市发展的时代背景、目标指向、实质内容,设定了城市全域数字化转型在完善城市治理体系、优化城市治理结构、提升城市治理能力三个方面的基本功能。城市全域数字化转型坚持公共价值的理念导向,以数据要素和数字技术为核心引擎,发挥制度建设的保障作用,精准回应深化智慧城市发展的现实需求。根据新时期智慧城市高质量发展的内在要求,推进城市全域数字化转型应以创造公共价值为基础提升公共服务供给能力,以筑牢共性基础为关键拓展数字业务场景,以更新数字技术为支撑实现精细治理,以重塑运行机制为保障创新城市运维模式。 关键词：智慧城市发展；城市全域数字化转型；数字中国；电子政务 一、引言 城市全域数字化转型是在顺应城市发展客观规律和遵循以人民为中心的价值理念的基础上，整合、共享、利用数据要素，实现数字技术与城市系统架构、管理流程、产业经济深度融合的过程。城市全域数字化转型旨在通过城市全领域、全方位、全过程的适数化变革，深层次推进构建发展可持续、治理高效、生活宜居的智慧城市。2014年8月，国家发展和改革委员会等部门印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，首次提出城市数字化转型需要推动新一代信息技术的创新应用，加强城市管理和服务体系的智能化建设。经过十年的发展，智慧城市建设在数据集成、应急指挥、辅助决策、社会服务、环境韧性等方面取得坚实成果，推动信息技术在城市治理中从单点应用到全面贯通转变。由于各地区资源禀赋和经济社会发展水平呈现明显的空间分异，智慧城市建设面临数据资源共享不充分、业务场景覆盖不全面、数字服务供需不均衡等现实问题，亟须优化以推动我国城市数字化建设迈向更高发展形态。在此背景下，2024年5月，国家发展和改革委员会联合国家数据局等部门制定《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》，部署推进“城市全域数字化转型”的重点工作，擘画以数据要素贯穿城市规划、建设、管理等环节的蓝图。指导意见进一步充实了智慧城市发展的内涵，从顶层设计维度明确了城市全域数字化转型的总体思路，锚定了实现城市高质量发展、高效能治理、高品质服务的目标任务。 近年来，技术与城市治理的相关议题日益受到学界关注。公共管理学、公共政策学、经济学、地理学等学科的研究者就如何运用数字技术赋能城市治理，更好实现城市全域数字化转型展开广泛讨论。其一，在价值功能方面，有学者认为，城市全域数字化转型是地方政府创造公共价值的过程，省级政府尤为关注数字化转型的行政价值、服务价值与社会价值。城市全域数字化转型以数据要素的创新驱动机制和信息牵动机制，优化城市治理中的组织管理和生产流程。其二，在应用场景方面，有学者认为，城市全域数字化转型赋予城市基层治理主体更大能量和行动空间。城市全域数字化转型为民众提供政治参与的数字平台，促进城市治理和基层协商民主的过程性贯通。其三，在制度保障方面，有学者对当前的城市全域数字化转型政策进行评估，认为政策文本的描述性功能和诊断性功能相对薄弱，建议职能部门精准识别新型智慧城市发展的现状和问题，或以制度革新推进城市治理政策体系的标准化建设。其四，在现实困境方面，有学者认为智慧城市建设的协同治理效果受制于价值理念与制度韧性的不足，可能难以形成有效的组织协同与合理的资源配置。 综合多学科的交叉成果，可以发现城市全域数字化在智慧城市发展进程中承载双重功能。一方面，城市全域数字化是城市治理现代化和智慧城市建设的技术支撑；另一方面，城市全域数字化转型不仅丰富了城市治理的创新机制，还深刻影响和重塑城市治理的制度框架。但现有研究较少关注城市全域数字化转型与深化智慧城市建设这一治理情境的互构关系，也未深入分析城市全域数字化在深化智慧城市建设中的功能定位、作用机制和实践路径。城市全域数字化转型能够更好适应智慧城市建设的系统性要求，为深化智慧城市建设奠定坚实基础。智慧城市作为数字中国建设的综合载体，在公共价值引领、数据要素驱动、数字技术支撑、体制机制保障下，全过程、全领域、全空间地推动城市数字化转型。在此意义上，本文结合推进城市全域数字化转型的政策文本与实践案例，探讨城市全域数字化转型与深化智慧城市发展的政策贯通性、结构耦合性、功能互补性，阐释智慧城市建设中城市全域数字化转型的内在机理和构建路径。 二、智慧城市发展与城市全域数字化转型的契合性分析 智慧城市以物联网为主要技术底座，成为连接、融合、协同数字政府和数字社会、数字经济、数字生态的纽带。城市全域数字化转型有效结合智慧城市建设的前沿科技成果和政府治理的制度架构，构建城市运行和治理智能中枢，有序推动城市治理现代化进程。智慧城市建设与城市全域数字化转型深度融合，能够依托数字基础设施对数据要素进行整合分析和共享开发，形成精简高效的城市治理体系，变革城市治理的管理流程，服务城市治理的全领域业务场景。理解智慧城市发展与城市全域数字化转型的内在关联不仅需要引入技术赋能城市治理的理论视角，还应综合考察智慧城市发展的时代背景、目标指向与实质内容，从城市全域数字化转型完善治理体系、优化治理结构、提升治理能力三个方面进行讨论。 首先，在数字中国建设的时代背景下，深化智慧城市发展需要以数据要素和数字平台连接物理世界、治理主体、服务事项。这设定了城市全域数字化转型科学管理公共事务、敏捷回应公共诉求，推动城市治理体系现代化的任务取向。城市治理体系现代化表现为多元行动者参与、公共事务的平等协商、制度的有效规约。智慧城市的技术覆盖率、数据分析层次性、资源整合集成性、数字服务普惠性区别于前一阶段的数字城市建设。城市全域数字化转型推动治理规则与治理形态与深化智慧城市发展相适应，在体系维度优化城市治理的框架、流程和模式。一方面，城市全域数字化转型要求建立处理技术与公共管理、人与人、人与技术之间关系的事务准则，这进一步提升了城市治理体系与数字化运营的兼容性和适应性。数字技术在城市治理的全领域应用不仅拓宽了政府公共事务管理的范围，还持续构建、重塑人际关系网络，并改变着人们的认知方式和思维模式。在技术与治理的关系维度，城市全域数字化转型推动政府将数据、技术平台、数字基础设施等要素纳入城市治理的对象范畴。城市政府通过制定数字化转型建设规划方案和规范标准提高公共部门的技术治理能力。在人与人的关系维度，城市全域数字化转型注重打造普惠、包容的交互式服务场景，促使政府加强对提升公民数字素养的政策支持。在人与技术的关系维度，政府制定法律法规加强数据安全、维护算法公平、监管科技风险，确保公民在城市全域数字化转型中的合法权益。另一方面，城市全域数字化转型注重发挥数字技术对人和组织的赋权功能，构建多元主体融合共治的治理形态和治理方式，提高智慧城市建设的协同性和稳定性。由于城市全域数字化转型在一定程度上呈现去中心特征，政府主导的传统线性管理模式难以有效应对复杂社会问题，因此有必要引入新的管理模式。城市全域数字化转型增强了政府的空间信息感知能力与各类治理资源的整合衔接能力。政府运用物联网全息感知城市物理空间，将采集到的实时数据输入云平台。这促使政府能够全视角、全领域、全天候地实现对物理世界的实时监控，并通过计算和挖掘公共服务领域的数据价值，敏捷回应公众诉求。与此同时，城市全域数字化注重建设数字共性基础设施。平台化的智慧城市运行模式不仅有助于公民的意见表达，也促使社会组织、企业以自组织方式整合资源，与城市政府开展协同治理。 其次，深化智慧城市发展的目标指向，包括建立数据共享机制和组织协同机制。城市全域数字化转型提出了完善数据要素收入分配格局和推动政府业务流程再造的政策愿景，这有助于激活数据生产力和推动城市治理智能化全链条深度融合，实现跨部门资源高效整合与共享。实现数据的开放、共享与流通是建设智慧城市，推动城市全领域、全方位、全过程数字化转型的重点内容。然而，智慧城市建设过程中，以人工智能为代表的智能技术融合应用在提升治理能力的同时，也可能因主体界定模糊、数据权属不清与规制滞后，引发新的数据安全风险与治理责任困境，进而加剧信息不对称与利益分配的话语权失衡。城市全域数字化转型能够推动政府建立兼顾效率与公平的数据要素市场化分配机制和条块协同工作机制，优化城市治理的制度结构和组织结构。一方面，城市全域数字化转型驱动政府构建与数据要素和数字化生产相适应的分配制度。这有助于实现数据主体利益的分配公正，激发数据生产活力，创造数据价值，为数据共享奠定资源基础。数据的生产要素属性体现在收集、存储、分析和驱动四个能让数据产生价值的链式环节。城市全域数字化转型高度强调发挥数据要素价值。政府在明确数据所有权、使用权、收益权基础上，依据数据运营主体的成本投入和数据产品及服务产生的社会经济利益，建立起市场和政府之间、政府和数据关联体之间、政府内部的收益分配机制。另一方面，政府通过再造政务流程，回应城市全域数字化转型中开放、共享业务场景数据的需求。政务流程再造以职能和公共需求为中心构建并联化和协同式的工作机制，旨在改变原有分散式、部门化的数据管理组织架构，促进数据跨层级、跨领域、跨部门互动和流转。城市全域数字化转型中的政务流程再造对应政府内部流程优化和公共服务流程重塑。政务内部流程再造指政府利用数字平台联通各职能部门，形成上下联通与协同共治的数据管理机制；政务外部流程再造面向城市公共服务，依托一体化政务云平台整合各领域、各部门的公共服务数据资源，形成社情民意数据集。在此基础上，政府运用数字技术衔接决策制定、政策执行、公众参与、意见反馈等多个环节，构建全新的公共事务处理流程。例如，成都市“智慧蓉城运行管理平台”通过整合不同政府部门的资源，实现职能部门协同、行政程序简化、办事步骤精简。政府部门运用平台深度挖掘和分析城市居民行为、消费、社交等方面的数据，精准对接民众需求，提高政务处理效率。 最后，深化智慧城市发展的实质内容要求运用数字技术提高城市政府的善治能力，增进民生福祉和提升城市运行效率，这为城市全域数字化转型赋予了相应的发展定位。智慧城市建设的重心在于运用物联网、云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术，提高人民群众生活质量和引导城市规划、建设、管理和服务的智慧化发展。数据智能技术重新定义了决策、社会治理、公共服务的流程、模式和理念。城市全域数字化转型基于智慧城市的技术架构，旨在通过开发智慧城市服务和创新城市治理方式，驱动智慧城市建设迈向数智化高质量发展。一方面，城市全域数字化转型坚持以人为本的理念，营建宜居、安全、便捷的城市生活环境，并推动实现公共领域的价值共创。科技向善倡导技术与治理深度融合的使命在于应对贫困、健康、教育、公平等与人类福祉和社会可持续发展相关的挑战。治理导向的城市全域数字化转型不仅致力于提供均等可及的公共产品及服务，还注重运用信息通信技术拓展人的知识边界、增强人的行动能力和拓宽政民互动的时空界限。城市全域数字化转型不仅运用技术持续优化城市管理、交通管理、治安维护、应急管理、资源管理等领域的应用场景，还注重发掘和提供个性化公共服务。智慧物流、远程医疗、云端教育、移动支付等数字公共服务供给促使全民共享城市全域数字化转型成果。数字服务平台建设和数字公共服务产品供给也延伸了人的感知、学习、创造能力，进而培育民众、市场主体和社会组织在城市全域数字化转型过程中的治理主体能力。这促使城市治理主体将自身具备的知识技能、物质资源、社会资本等投入技术赋能城市治理的价值创造过程中。另一方面，城市全域数字化转型通过统筹数字基础设施建设，为实现城市精细化治理赋能增效。伴随着社会转型深度推进和城市规模扩张，城市治理的复杂性、风险性、不确定性日益增加。社会环境的动态演变要求城市政府转变粗放型城市治理方式，在政府与社会协同作用下，运用新一代信息技术实现全过程的城市精细管理。物联网感知基础设施、网络基础设施、数据中台、云平台是支撑城市全域数字化转型的关键性数字基础设施。它们不仅赋予城市政府强大的计算和数据分析能力，还为多元主体参与城市治理提供了协作平台。城市政府运用感知技术采集地理空间、城市运行、民众生产生活产生的数据，依托数据中台深度挖掘数据及其价值，为精细化治理提供标准化参照数据。在此基础上，城市政府运用大数据分析及时发现、追踪、回应民众的热点诉求和公共服务需求。与此同时，城市政府还可以通过物联网设备和构建预警监测模型，提高应急管理和危机处置能力。 三、智慧城市发展视域下城市全域数字化转型的内在机理 深化智慧城市建设的时代背景、目标指向、实质内容蕴含了城市全域数字化转型的价值理念、核心要素、技术工具、配套制度。城市数字化转型以业务要素为驱动、以创造公共价值为导向、以创新体制机制为保障，利用最新一代数字技术撬动城市各类资源与实体形态相融合。在此意义上，本文基于城市全域数字化转型的内涵、特征及方向，通过构建“价值-数据-技术-制度”的理论框架，阐明深化智慧城市发展进程中城市全域数字化转型的发生逻辑和内在机制。其一，公共价值在城市全域数字化转型中具有导向引领作用。创造满足民众需求的公共价值，可以凝聚广泛的社会共识，增强民众对数字化转型的认同感和参与感。其二，数据要素是城市全域数字化转型的核心动力。数据作为生产性要素参与城市全域数字化的各个环节，推进城市全域数字化转型项目的稳步开展。其三，数字技术是实现城市全域数字化转型的工具和手段。数字技术不断迭代更新，有利于处理城市各时段、各区域的海量数据，推动城市管理理念、管理方式、管理机制科学化。其四，制度建设不断健全城市全域数字化转型的规则体系和框架结构，可以促进数字技术的合理应用、数据要素的安全共享、公共价值的持续生成。公共价值、数据要素、数字技术、制度建设四个要素的叠加与互动，构成了城市全域数字化转型的内在逻辑和动力机制（如图1所示）。 （一）公共价值：城市全域数字化转型的导向引领 公共价值产生于公共部门供给公共服务、产品、规制的过程中，体现了社会公众的集体偏好以及政治信任。公共部门提供非营利性、开放性、平等性的公共产品与服务，有助于塑造民众对公共价值的正确认知，并促使民众形成公利导向的行为规范，这体现了公共价值生产的正义性。城市全域数字化转型秉持以人为本的宗旨，旨在满足人民日益增长的美好生活需要。其一，多元主体参与共同推动城市全域数字化转型，展现“共商”公共价值。“共商”可理解为公共部门、市场、民众等多方利益相关者共同参与公共决策过程，确保城市全域数字化转型方案能够顺应社会经济的发展需求和反映人民群众的利益诉求。例如，在上海市推出的“数字体验官”活动中，民众可以置身数字化转型应用场景，体验智能出行、便捷就诊、酒店智管家等服务。公共部门再通过开展数字服务满意度测评，合理采纳民众的意见建议，优化数字公共服务，这充分体现了城市全域数字化转型中多主体“共商”的公共价值。其二，跨部门协同合作助推城市全域数字化转型，创造“共建”公共价值。“共建”可理解为多元治理主体共同投资、参与城市数字化基础设施建设，合力推动城市全域数字化转型进程。例如，华为技术有限公司承接了克拉玛依市近百家市直单位和中小企业的信息化业务，通过完善安全体系和保障机制，推动克拉玛依市全域数字化转型。其三，城市全域数字化转型的成果和利益的公正分配，体现“共享”公共价值。“共享”可理解为在城市全域数字化转型过程中产生的数据、服务、技术等资源和成果应由所有参与者公平地共享，以实现社会整体效益的最大化。例如，杭州打造了“企服新干线”数字平台，公共部门借助智能算法模型，自动为企业筛选推送适配政策产品。 （二）数据要素：城市全域数字化转型的核心动力 2024年1月，国家数据局联合多部门印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，强调“充分发挥数据要素的放大、叠加、倍增作用，构建以数据为关键要素的数字经济是推动高质量发展的必然要求”。数据要素具有生产资料属性，在社会生产经营活动中能够为使用者或所有者带来经济效益。城市全域数字化转型通过大规模开放数据和精细处理，促使数据要素持续流通，实现数据要素的高质量供给和经济价值的充分释放。其一，数据要素大规模开放有助于积累城市全域数字化转型所需的数据资源。数据呈现大规模连续协同和指数级积累增长的趋势，为城市全域数字化转型提供了大体量、多样化、动态增长的关键信息。公共部门通过汇聚和融合海量与多源异构的数据，可以形成高价值、高质量的数据资源，保障城市全域数字化转型中数据要素的供需对接。其二，精细化处理数据要素是构建城市全域数字化转型的支撑环境的关键。受数据源、处理流程、技术架构、人员素质等复杂因素的影响，城市全域数字化转型可能面临数据要素碎片化、使用风险增加、治理决策延迟等挑战。公共部门需要通过精细化处理来提取蕴含经济价值和社会价值的有效数据，以保证数据分析和辅助决策的精准有序。其三，数据要素的流通对于生产城市全域数字化转型所需的数字产品至关重要。城市全域数字化转型要求数据在不同主体和信息系统间实现有序、高效、安全地流动。公共部门通过建立适应多元主体和多种流转形态的规则，保障数据要素转化为可交易的数字产品，这有助于充分释放数据要素的经济价值。 （三）数字技术：城市全域数字化转型的支撑条件 数字技术以大数据、云计算、生成式人工智能等形态嵌入城市治理实践之中，从统合条块关系、重塑权责边界、构建智能治理能力三方面推动城市全域数字化转型，并在技术与制度的互构进程中完善治理功能，为城市全域数字化转型提供必要支撑。其一，数字技术统合条块关系。中央政府与地方政府在数据治理上存在“条块分割”现象，需要协同构建集成化数字平台，打通不同层级政府间的信息鸿沟和数据壁垒。在数据处理方面，中央垂直管理部门利用数字前端接入社会信息与市场数据，指导地方政府处理公共事务。地方政府在后端整合条线部门信息资源与政务服务数据。在层级整合方面，中央政府通过一体化数字平台构建扁平化的组织体系，使地方政府政务分工更加明确。其二，数字技术重塑权责分配格局。高效传输与跨层级共享的数据信息不仅有助于优化政府纵向职责体系，减少纵向治理体系的过度延伸与过密控制，还有助于不同层级政府根据“分类确责”的要求，差异化调整数字政府建设重心。例如，广东省政府根据“分类确责”原则推进数字化建设。在此过程中，省级政府统筹建设具有基础性作用和支撑性作用的信息化设施，地市政府具体负责本地云平台和数据中心的日常管理工作，县（区）政府致力于以应用为导向的数字化建设。其三，数字技术赋能提高智能治理能力。公共部门通过城市数字智能管理系统的数据资源共享与风险预警监测功能，能够获取各领域数据统计信息，从而实时应对突发社会舆情与突发公共危机，增强智慧城市的安全韧性。 （四）制度建设：城市全域数字化转型的基本保障 城市治理制度作为规范城市治理行为的规则体系，其建设与公共价值的实现、数据要素的使用、数字技术的运用紧密相关，并在城市全域数字化转型的过程中发挥重要的作用。其一，制度建设是实现公共价值的重要途径。制度建设有利于在社会治理和民众生活中培育公共价值，为城市全域数字化转型提供方向指引。近年来，部分地方政府在制度建设改革中引入“领导体验”模式。地方政府领导通过与民众互换身份位置，增强自身对民众数字需求的直观理解，确保政策制定的精准性。地方政府领导换位体验群众生活的方式不仅有助于构建政府与民众之间的信任，还展示了政府对民众数字公共服务关切的积极响应和对改善数字公共服务的承诺。其二，制度建设为数据要素的有效利用提供可靠保障。制度建设通过确立统一的数据标准和严格的数据质控原则，促进了数据的充分共享和高效交付。例如，甘肃省作为国内首个制定发挥数据要素乘数效应规划的省份，推出了《甘肃省“数据要素×”三年行动实施方案（2024—2026年）》《甘肃省数据条例》《甘肃省公共数据资源授权运营管理办法》等制度文件。这些文件不仅加强了数据资源标准体系建设，提升了数据资源管理水平和处理能力，而且还通过优化数据要素市场环境，建立健全了数据流通交易、跨境传输、安全保护等基础性制度规范。其三，制度建设是规范数字技术使用的基础。数字技术为城市全域数字化转型提供强大动力的同时，也可能因为关注效率而忽视城市治理的整体性目标。公共部门通过制定数字化标准工作指南、修订各行业数字化转型的应用标准，实现技术与制度的共同发展。 总体来看，城市全域数字化转型蕴含“共商、共建、共享”的公共价值，要求公共部门提供精准、普惠、便利的公共产品与服务。数据要素的高效积累与数字技术的融通应用有利于打破部门层级壁垒，增强城市全域数字化转型的协作能力。制度建设作为推进城市全域数字化转型的原则遵循，不仅是公共价值的创造动力、数据要素的质量保障、数字技术的使用规范，还是完善治理体系、优化治理结构、提升治理能力的关键因素。 四、新发展阶段推进城市全域数字化的构建路径 在数字中国建设的关键阶段，实现深化智慧城市发展的目标对城市全域数字化转型提出了更高要求。推进城市全域数字化转型不仅应顺应智慧城市发展规律，还应关注城市全域数字化的支撑性要素及其作用机制。在此意义上，城市全域数字化转型需要从创造公共价值、共享数据要素、更新数字技术、重塑制度建设四个方面出发，着力提升公共服务供给能力、逐步拓展数字业务场景、依托数字技术实现精细治理的能力、创新城市运维的机制模式。 （一）创造公共价值：以服务民众为目标提升服务供给能力 公共价值在政府提供公共服务、产品和规制的过程中产生，这不仅反映了社会民众的集体偏好，也有助于建立民众的政治信任。由于缺乏合作共治理念和有效的协同机制，城市全域数字化转型过程中未能充分考虑数字公共服务的均等性和可及性。公共部门应以创造公共价值为导向，更新公共服务的供给理念和优化公共服务的供给方式。一方面，城市政府在推动全域数字化转型中应将持续创造公共价值作为数字共性基础设施建设的出发点。政府应构建一个开放兼容、安全可靠的城市共性支撑平台，使各主体能够共商公共事务、共建数字化城市、共享数字化公共服务。例如，上海市政府建立的“一网统管”治理平台，体现出多功能集成、全域系统架构、全面技术驱动和整体流程再造的运行逻辑，这不仅为民众提供高效、优质、个性化的公共服务，还使各层级政府实现从“管”到“治”的价值理念转变。另一方面，城市政府应在业务流程再造的基础上构建公共部门、市场与民众等多元主体合作生产公共服务的协同机制。城市政府还需要明确城市全域数字化转型中参与主体的职责边界和构建公共部门、市场、民众并存的数字化转型成果共享格局。这能够进一步激发多元主体协作，利用城市全域数字化转型共建的数据系统和共享的数据资源，合作生产公共服务。例如，城市政府应鼓励、引导、支持民众参与教育、医疗、养老等智慧服务领域的政策制定过程，保障相关数字化转型政策的公共性和公平性。 （二）筑牢共性基础：以共享数据要素为重点拓展业务场景 数据要素作为新质生产力的关键驱动力，应用于民生服务、产业经济等领域，深刻改变了城市治理模式和生产生活方式。在城市全域数字化转型中，数据要素的应用领域较为单一。同时，数据要素统一的归集、处理、共享标准也尚待建立。数据运营标准的缺失可能增加数据传输过程中的失真风险，影响数据在决策支持和公共服务中的精准度和有效性。为此，公共部门应以共享数据要素为重点拓展数字技术的业务场景，构建统一规划、统一标准、统一运维的数据要素赋能体系。一方面，公共部门应以数字技术为牵引拓展业务场景，创新公共服务的供给方式。业务场景是以数字技术为基础，实现线上与线下、虚拟与现实融合的“无缝治理”的具体环境。城市全域数字化转型的业务场景不应局限于智能出行、即时零售等特定领域，而应精准捕捉民众的个性化信息，创新民众场景体验，满足普遍治理需求并解决特殊治理问题。例如，在民生服务领域，智慧课堂平台可以为学校和学生提供定制化学习资源，医疗部门能够通过远程会诊平台实现优质医疗资源应需配置。另一方面，公共部门需要构建统一规划、统一标准、统一运维的数据要素赋能体系，实现公共数据有序开放和政务数据资源的层级贯通。数据要素不仅是自然现象、社会现象和行为状态的原始记录，更是推动城市高效运转的基础组件。公共部门不仅需要整合政府部门的公共数据和企事业单位的准公共数据，还需要推进数据产权、流通交易、收益分配等制度建设。数据资源体系的建立和数据确权工作的开展有助于公共部门整合数据要素，模拟城市日常运行的状态，合理规划城市布局，进而满足市场主体和民众在营商、医疗、卫生、教育等领域的数据需求。 （三）技术更新迭代：以精准治理为导向满足人民现实需求 技术革命推动数字技术迭代升级，广泛、深刻影响社会经济发展。当前，数字技术应用低效，导致数字技术供给与城市治理需求不匹配，这不仅影响数字资源的配置效率，还制约了民生事业借助技术发展的进程。因此，推进城市全域数字化转型需要充分利用大数据、5G技术、物联网等数字技术，分析城市转型需求并精准供给数字服务。一方面，数字技术与数据要素双轮驱动大数据决策，精准分析民生需求。数字技术与数据要素的双重赋能不仅可以优化数据资源管理，还可以推动城市治理决策从基于经验判断转向基于数据分析，确保城市公共服务供给的精准性。例如，杭州城市大脑涵盖交通、文旅、健康等10余个大系统和490多个应用场景，日均协同处理1.2亿条数据。智慧交通管理系统运用车流量大数据，帮助民众精准规划行车路线，显著提升城市交通效率和民众出行体验。另一方面，公共部门实现城市精细化治理应坚持以人为本理念，利用深度学习框架建立算法模型，匹配个性化算法机制。公共部门通过“人民算法机制”精准感知人民需求并将其纳入政策考量。这种算法机制不仅能精准识别、整合人民个性化需求清单，找寻民意“最大公约数”，还能通过计算关键民心指标促使公共部门依据公众诉求的动态变化，优化城市全域数字化公共服务供给。当前，公共部门还需要进一步优化算法模型以适应社会需求变化，使公共决策更具回应性和前瞻性。 （四）重塑运行机制：以优化运行为任务创新城市运维模式 城市运行机制是确保城市各项服务和管理活动高效、有序进行的流程与分工，涉及城市治理的组织架构、支撑环境、运行成效等多个方面。当前部分城市的数字化业务运行机制未能依据智慧城市建设阶段的数字化转型需求及时进行更新，影响了城市全域数字化转型的稳步推进。根据智慧城市建设的可持续发展需求，完善城市全域数字化转型的运行机制可以从探索顶层设计与基层创新的衔接模式和创新城市运营模式两个方面展开。一方面，城市全域数字化的可持续发展应充分调动地方政府积极性，并构建多元主体协同建设格局。中央政府制定了城市全域数字化转型的纲领性文件，发布了建立健全数据要素监管的相关政策，出台了统一的数字技术标准。地方政府应在顶层设计引领下，综合考虑城市数字化转型的发展阶段、设施基础、资源禀赋，及时探索符合地方实际的转型模式，并形成可复制的转型经验加以推广。与此同时，地方政府还应积极展开与社会组织、市场主体和民众的协商对话，凝聚城市全域数字化转型的建设共识，因地制宜与多元参与相结合，促使城市全域数字化转型的地方性政策持续优化。另一方面，城市全域数字化的可持续发展需要政府推动城市运营模式创新。近年来，部分城市在数字化转型中注重数字基础设施建设，但在一定程度上忽视了数字基础设施建设的社会经济效益。对此，公共部门应利用大数据与算法捕获各领域发展趋势，确保城市全域数字化转型的设施建设能够切实满足产业经济发展需求和民生服务需要。 五、结语 智慧城市作为数字中国建设的空间载体，其深化发展是推动城市治理体系和治理能力现代化的基本内容。城市全域数字化转型对城市治理的全领域、全方位、全流程进行系统性、整体性、协同性变革，旨在实现城市可持续发展和创造高品质城市生活，是推动智慧城市发展迈向高阶的核心目标和必要路径。本文在分析城市全域数字化转型与深化智慧城市发展的契合关系的基础上，构建了“价值-数据-技术-制度”的理论框架，阐释了城市全域数字化转型的内在机理和构建路径。其一，城市全域数字化转型既是深化智慧城市发展的题中应有之义，又通过数据驱动科学决策、精细管理、敏捷服务，完善城市治理体系；既是构建开放性、合作性智慧城市运行生态的关键举措，又通过政府流程再造，影响城市治理的结构形态；既是提高智慧城市数字公共服务供给质量的主要抓手，又通过数字赋能增强城市精细化治理能力。其二，城市全域数字化转型坚持公共价值导向，利用数据要素资源，在新一代信息技术驱动下，以制度创新推动适数化改革。其三，发挥城市全域数字化转型对智慧城市建设的支撑作用，需要持续创造公共价值、拓展数字技术应用场景、推动公共服务精准供给、完善城市运行机制。综括而言，城市全域数字化转型具有如下理论贡献与政策启示： 其一，城市全域数字化转型有助于完善城市治理的技术体系、优化城市治理的组织架构、提高城市的精细化治理能力。发挥城市全域数字化转型在智慧城市建设和发展中的战略性作用，有必要进一步构建开放兼容的城市数字化共性基础设施，运用数字技术优化城市治理的业务流程，并持续巩固完善以数字平台为载体的政民互动机制。其二，城市全域数字化转型的稳步开展需要建立价值、数据、技术、制度间的良性互动关系。为此，政府应以公共服务需求为牵引探索跨部门、跨层级的政策协同执行机制，并通过制度创新推动适数化行政体制改革，进一步维护数据安全，引领技术革新。其三，城市全域数字化转型的相关配套政策应注重结合本土情境，精准配置治理资源，增强政策的社会认同度，进而推动各项数字化转型建设项目落地实施。其四，本研究关注智慧城市与城市全域数字化转型的内在关联，侧重阐释城市全域数字化转型的支撑要素及其相互作用，而未在田野调查和数据分析基础上开展实证研究。未来，随着城市全域数字化转型理论体系的系统建构和实践案例的深度剖析，城市全域数字化转型的政策过程分析和微观机制探索值得进一步探讨。城市全域数字化转型的实证研究成果也有助于城市政府判断数字化转型的阶段特征，总结全域数字化转型进程中的共性问题，为实现智慧城市建设目标制定科学策略。