通常意义而言，基层一般是指乡镇、乡村及街道、社区一级。当前城镇化与乡村全面振兴同步推进，乡村治理日趋现代化，但依旧面临部分领域党建引领不够、治理资源流失、自治动力不足、协商共治缺位等“内卷化”问题。鉴于乡村在国家治理全局中的重要性，本文将核心聚焦乡村治理现代化转型过程中面临的“治理内卷化”现实梗阻，立足城乡融合的视角，以期寻求纾解路径。

当前理论界对城镇化之下乡村治理现代化的分析形成了两个层次。一是从乡村治理的制度变迁与问题锚定展开分析。有研究指出农业人口持续进城对乡村生活改善形成掣肘，并对乡村全面振兴建构乡村生活秩序造成张力，应避免城镇化进程中乡村治理的边缘化和虚置化。长期以来乡村主要实行政党、政府、村民组织共同治理的“乡政村治”三元结构模式。伴随着城镇化提质增速，乡村大量人口、资源等流入城市，乡村社会产生“空心化”“老龄化”“边缘化”“村庄过疏化、集体松散化”“社会关系陌生化”等问题。变迁和流动之下，乡村社会呈现多元性、脆弱性和异质性等现实特征。二是从乡村治理的内在结构与外在赋能进行探讨。有分析认为乡村治理结构呈现“空壳化”“悬浮化”状态。取消农业税后，国家因不再依靠基层干部向农民“汲取”资源而彻底打破了“乡村利益共同体”,通过内在转变基层政府治理理念和优化职能，提升制度执行力增进治理效能，建构现代治理体系，外在数字赋能治理，坚持自治、法治、德治相融合，克服“项目制”在乡村治理中技术化形式化的弊病，从而更好建设基层社会治理共同体。

以上研究洞悉到城镇化对乡村治理的深刻影响，剖析了乡村因变迁而衍生的问题并提出了相应的对策建议，对本文富有启发，但仍有进一步拓展的空间。城乡如何实现共融共生?乡村治理如何走向现代化?从这两大最为突出的问题着手，针对乡村治理中党建引领不够、主体间疏离、资源不断流失、村民参与不足等现实梗阻，尝试学理化从党政社多元主体统合、促进各类资源聚合、推动村民协同共治视角破解乡村“治理内卷化”之困。

（一）突出基层党组织党建引领作用

党建引领乡村治理的有效性最终指向促进社会秩序与活力的平衡，党建引领的核心作用就在于解决这个关键性的二元性难题。科层体制具有职责同构的特点，在一定程度上对乡村治理现代化形成桎梏，难以释放出治理的活力和动能。为增进活力，基层党组织重在发挥“穿透力”作用，缓解基层治理行政过度压缩自治空间的问题，保持二者之间的动态互补关系。通过发挥政党弥合行政与自治之间的张力作用，对基层政府进行政治领导和机制调适，对社会进行政治引导和整合动员，将乡村治理一线需求及时反馈到行政体制，优化政府政策制定和执行，这是切实发挥基层党组织领导作用的实践逻辑。

城镇化之下注重将基层党组织的政治优势、组织优势转化为治理效能，离不开党建引和领作用的充分释放和重心聚焦。党对基层治理的领导作用体现在方向指引和效能提升，发挥党建引领基层治理需把握两方面重点：一是加强基层党组织建设；二是增强基层党组织政治功能和组织力。

基层党组织引领作用体现在制度、过程和实施三方面。首先，制度层面完善党全面领导基层治理的制度建设，同时加强党的基层组织建设，健全基层治理中党的领导体制，构建党委领导、党政统筹、简约高效的基层治理体系。其次，过程层面注重将党的领导贯穿基层治理全过程、全链条，结合基层政权建设和基层自治、法治、德治机制融合建设具体任务，分别明确加强党的全面领导的实现形式。再次，实施层面加强基层党委对基层政权建设的领导，夯实党组织领导基层群众性自治组织的制度。当然，党组织的引领制度也应遵循群众生活逻辑，融入群众生活秩序是党建引领乡村治理的内在机理。

（二）有效增进基层政府主导作用

乡村治理现代化离不开基层政府主导作用的更好发挥，政府主导作用的发挥重在职能上的现代化转型，优化基层政府职能势在必行，通过更好地履行政府职能，让基层群众有更强的参与感和获得感。政府职能转型很大程度上是工作结构的优化、工作方式的创新和工作重心的精准定位。对当下乡村治理的主体——乡镇政府进行业务重组具有现实可能性：一是乡镇政府在城镇化过程中本身面临转型和融入城镇化的需要，优化职能与城乡共融共生的理念相契合，这是变革的源动力；二是乡镇政府工作业务相对集中，重组相对可行；三是乡镇政府利益格局与县级政府相比相对简单，优化职能相对易于操作。

乡镇政府主导作用的发挥离不开一定的抓手，以村民主体的利益诉求和急难愁盼问题为根本抓手，对现有的工作流程进行根本的再思考和彻底的再设计，厘清政府、市场和社会多元主体间关系尤为重要。乡镇政府业务重组可综合考量四方面内容。一是做好优质公共服务供给。乡镇政府提供更加均等化的公共服务资源，更好地为市场主体提供优质服务，对创造良好营商环境，培育农村市场主体，促进农产品商品化率的提高，延长产业链和推进产业振兴大有裨益。二是切实抓好人才“引育留用”。乡镇政府用心用情做好人才的“引育留用”,包括出台精细化的引人用人政策，注重专技型、实用型人才引进，同时为人才发展搭平台，注重人才的“产学研用”一体化发展，促进人才留得住干得久，对缓解乡村“空心化”意义重大。三是培育现代化社会文化。农村社会文化失范是治理秩序失衡的主要因素，乡镇政府在和美乡村建设中注重将文明家风建设融入其中，挖掘本地优秀传统文化，推进以文化人是重要抓手。四是构建乡村治理共同体。变迁和流动之下乡村治理新问题不断涌现，通过建立规范性主体互动机制、均衡性权力分配机制和契约式利益联结机制，促进党、政、社、村民等多元主体共同参与治理，可有力提升乡村治理效能，增进凝聚力和向心力。

（三）夯实群众性自治组织基础作用

倡导基层治理遵循党委领导、政府负责的同时，充分发挥各类社会主体的积极性主动性创造性，形成基层治理合力。治理精细化离不开群众性社会组织在乡村治理中基础性作用的发挥，畅通和规范市场主体、新兴社会阶层、社会工作者和志愿者等参与基层治理的途径，通过群众性自治组织激发基层治理更多活力。

夯实群众性自治组织基础作用，鼓励和支持村民理事会、志愿服务组织、巾帼妇女联合会等群众性自治组织参与基层治理。一是完善群众自治机制。不断健全村民选举制度，规范选举程序，确保乡村选举的合法性、有效性。着力健全基层民主科学决策制度，营造群众积极性高的政治参与氛围，通过宣传教育强化群众性自治组织的责任意识和自治意识，引导群众性自治组织在参与中发挥效能。二是激活群众性自治组织发展动能。乡村新乡贤(退休干部及教师、老党员、致富能人、中坚村民)是构建群众性自治组织的重要催化剂和带头人，基于治理所需、地缘业缘、群体差异等因地制宜壮大群众性自治组织，推进其积极投身乡村产业振兴、人居环境改善、公共文化振兴等领域，进一步丰富乡村治理资源。三是推进群众性自治组织议事协商制度化。通过多元主体协商，推进政府政务、村务公开，信息透明，促进协商议事制度化常态化。以组织化形式扩大村民自主参与，激发村民创造与发展活力，形成农村社区协商治理机制与协商民主制度合力。

针对涉及人民群众利益的大量决策和工作，通过协商于民、协商为民的方式，大力发展基层协商民主，通过协商聚合村民利益增进向心力。协商民主可通过组织嵌入、过程嵌入与行为嵌入三种机制融入乡村治理体系和治理过程，弥补乡村既有治理结构的功能性局限。

（四）激发基层社会力量积极作用

作为乡村治理的重要主体，不断激发村民参与基层治理的积极性主动性，推动村民投身乡村集体公共事务，用切实的行动(制度化的有效参与和非制度化参与的渠道)来推动村民自治向纵深化发展。让村民积极参与到选举、决策、管理和监督各个环节，通过营造良好的基层民主氛围推进乡村治理。用好村民参与村委会选举、建言献策、议事协商等主要途径，与此同时从法律制度上保障村民主体在民主选举中的真正有效政治参与，加强参与制度建设、注重法治建设、增强村民组织化程度、提升村民民主素养等途径，有助于克服基层党组织和政府组织涣散等问题。另外，村民政治生活能力的提升能有效约束和抑制基层治理中的微腐败等问题。

借助“行政激活自治”等手段，在快速变迁的社会结构中以行政手段为媒，拓展自治在社会进一步发展的空间。政府注重吸纳群众建设性意见建议，既为政策制定提供了依据，搭建了政府与村民互动的桥梁，又有利于形成与村民积极有效的对话机制，从而更好激发基层治理活力。通过广集民意，畅通自下而上的建议反馈渠道，实现国家治理与农民利益的契合。

社会资本促进了自发的合作，而基层社会力量积聚着潜在的丰富的社会资本。为调适非均衡的城乡发展格局，国家通过大量资源直接下乡增加乡村社会资本，将国家资源有效嵌入乡村治理中是提升乡村集体行动能力的有力举措。乡村基层党组织和政府不断调动村民主体积极性，通过制度形塑、利益聚合凝聚村民共识，推动乡村多元主体间通力合作共治。国家力量赋能乡村治理一线，将资源资金用到民众心坎上，一是提高了乡村公共服务的精细性精准性；二是对接村民需求增进了基层全过程人民民主，最终促进乡村社会治理效能的提升。