在打赢脱贫攻坚战之后，作为乡村振兴的第一要务，产业问题再一次被摆在了突出的位置。2024年的中央一号文件指出，要“构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系”。产业是县域经济发展的重要抓手，在促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系中发挥了重要作用。

地方政府具有推动辖区产业建设的内驱力，这已基本成为学界共识，县政府在推动县域经济社会发展中发挥了重要作用，长期保持着对地区经济增长和发展的至关重要的影响力(周黎安，2004)，成为推动辖区产业建设的实际主导力量。由于不同县域之间存在地理位置、产业发展条件、地方政府能力等诸多方面的差异，因此在产业建设的实践上也存在区别。对于欠发达县域而言，政府为摆脱自身处境，其发展的欲望更强，压力也更甚于发达地区。从现实情况来看，欠发达地区政府产业建设的能动结果往往与理想状况相距甚远(周飞舟、赵阳，2003)，产业发展呈现出持续能力弱(胡静寅，2013)、同质化程度高，为谋求晋升而频繁更换产业(刘军强等，2017)以及刻意打造典型产业(冯猛，2014)等特征。不过，近年来，在欠发达地区涌现了一些产业建设的成功案例，本文关注的欠发达Z县的吉他产业集群就是其中的成功典范。那么，同样受到政治锦标赛的激励，同样面临产业发展劣势的欠发达Z县为何能取得产业建设的成功？由此出发，以Z县的吉他产业为案例，本研究要回答的核心研究问题是：在欠发达地方政府的产业政策执行中，培育一个可以长效发展的产业何以可能？其产业形成的过程及产业执行策略是什么？

（一）文献回顾：转型进程中的地方政府产业建设

改革开放40多年来，中国经济持续的高速增长被视为一种“奇迹”。学界一般认为，奇迹之所以发生，是因为作为后发的追赶型国家在市场转型中扮演着重要角色，其中，地方政府作为产业治理的主体发挥了尤为关键的作用(周文、李超，2022)。总体而言，学界关于地方政府产业建设的研究主要集中于宏观理论探讨和微观策略分析两个方面。

1．产业政策视角下政府作用及其与市场关系的探讨

所谓产业政策，指的是政府为改变产业间资源分配和各种产业中企业的某种经营活动而采取的政策，其制定的依据是弥补市场失灵(小宫隆太郎等，1988)。我国学界关于产业政策的争论焦点在于产业政策中政府的作用、限度、边界及其与市场的相互关系。以林毅夫和张维迎在2016年的产业政策辩论为始，我国经济学界围绕“是否需要产业政策”的话题展开了一轮产业政策争论。以“林张之争”为前提，有学者主张从市场过程理论出发，探讨市场与政府如何形成互补协同关系(江飞涛、李晓萍，2018)，以及产业政策在不同发展阶段发挥作用的约束条件(陈玮、耿曙，2017)。在产业政策视角下理解政府与市场的关系及二者的作用边界为我们提供了宏观视野，不过这些研究涉及的对象大多为中央政府或省级政府，且多见于抽象的理论探讨，因此在一定程度上忽视了县域政府产业政策执行中的策略性实践。

2．治理视角下地方政府的产业建设策略研究

不同于经济学的理论分析，社会学、政治学等学科尝试跳出对政府行为简单化、标签化、抽象化的假定，对地方政府在制度、环境等约束下采取的策略性行为展开分析，形成了以下两种解释。一种解释是从治理主体出发，强调地方政府在执行产业政策的过程中，政府与市场之外的多元主体参与，其观点一般将地方政府产业建设的结果归因于产业治理主体的参与程度和组织化程度(郁建兴、高翔，2009)。周黎安提出的“官场＋市场”理论颇具代表性(周黎安，2018)，该理论在洛川苹果产业的研究中得到了验证，政府与市场主体、社会主体之间的多元互动是有效推动特色产业崛起的关键因素(刘蓝予、周黎安，2020)。另一种解释是从治理的行动逻辑出发，对产业建设的困境和意外后果展开分析。例如，地方主政官员以任期内地方政绩最大化为行动逻辑，不顾当地的实际条件，一味采取行政手段“短平快”地推行产业项目(杨永伟、陆汉文，2018)，导致产业的短期化、同质化(刘明月、汪三贵，2020)，或在政府创新的外部氛围激励下，为了在政府竞争中获得更高的比较效用而强行打造“典型”产业(冯猛，2014)，使产业的持续性和成功率难以得到有效保障。

以上分析为本文的研究提供了很好的启示，但仍存在两方面的不足。其一，从分析方法来看，既有研究缺乏对地方政府产业建设的过程性分析。产业的形成并非一蹴而就，而是具有萌芽、形成、发展等明显的过程性特征，对产业形成的过程性分析有助于更加清晰地呈现地方政府产业政策的执行策略。其二，缺少对现实市场环境的类型学刻画。既有研究倾向于将市场抽象化、背景化对待，相对忽略了产业政策执行过程中的真实市场环境。实际上，产业的形成与发展必须依托于具体的市场环境，欠发达地区往往并不存在有效的市场(江飞涛等，2021)，而是一个市场机制不够完善、市场主体小而弱的“弱市场”环境(朱海波、聂凤英，2020)。在弱市场环境中，自发形成产业的可能性较小，地方政府在招商引资的竞争中也处于劣势。那么，欠发达地方政府能顺利适应弱市场环境，在产业建设中取得突破吗？如果可能，其行动逻辑和策略又是什么？

（二）“借道社会”：一个理解欠发达县域产业政策执行策略的分析框架

嵌入性理论认为，“市场”是嵌入在“社会”之中的，经济活动通常潜藏于人类的社会关系中(波兰尼，2007)，市场中的各种关系结构影响甚至决定了市场中的组织形式，应将经济活动置于宽广的政治和社会文化中去进行考察(Granovetter，1985)。产业的形成不仅要依赖于具体的物理空间，更依赖于社会性关系结合而形成的产业社会空间(朱静辉，2024)，即使在发达的市场经济中，也常常可见信任等社会机制对于市场主体互动的重要作用(叶志鹏、李朔严，2023)。因此，一个有利于产业发展的市场环境，不仅通过有效的市场机制提高了市场活力，更重要的是有社会机制作为市场运行的基础。已有研究证实了我国工业化道路中存在一股显著的、源于基层社会的、自下而上的内发型动力(费孝通，2009)，亲缘、地缘、业缘等构成了产业发展的丰沃水土，许多县域块状产业集群形成的重要动力因素便是社区内广泛的社会文化基础(付伟，2021)。虽然产业的呈现形式不同，但地方政府脱离“社会”而孤立地执行产业政策的行为是不可取的。受此启发，在面对弱市场环境时，欠发达地方政府在合理利用社会基础的前提下，通过经营“社会”的方式经营出良好的市场“氛围”，可以重塑产业发展的基础性条件，以弥补弱市场环境的缺陷。基于此，本文提出“借道社会”的解释性概念，意指地方政府在产业政策的执行过程中，通过经营“社会”的方式间接扭转和塑造产业发展的环境，从而完成产业建设的执行策略。“借道社会”的核心是地方政府通过重塑市场的社会基础去营造一个适宜产业发展的市场环境，并在新的市场环境中进行产业建设。

动员和组织能力被视为我国政府将制度优势转化为治理效能的核心体现(符平、卢飞，2021)，动员和组织社会也正是地方政府实施“借道社会”策略的重要手段和动力机制。从动员社会的角度来看，国家动员下的社会参与是国家治理的一种基本形式，治理行为的发生需要以动员作为实现特定治理目标的前置步骤。在具体的动员过程中，任何形式的动员过程都是动员者与被动员者双向互动的过程(杨敏，2005)，网络关系是群体行动者可资利用的动员手段，基层政府往往会利用民间社会的本土性资源，非正式地行使正式权力以完成任务(孙立平、郭于华，2000)。因此，关系式动员被视为主要的动员技术。从组织社会的角度来看，其核心是地方政府围绕治理目标对治理主体进行再组织和再建设的一种协同体系，其间涉及对权力、资源、规则等的整合与分配，围绕产业形成相对独立完整的共同体以应对外部市场竞争是衡量组织能力高低的重要标准。

此外，由于产业的形成具有明显的过程性特征，地方政府在进行产业建设时会依据产业进行的阶段性特征和目标，在执行策略上有不同侧重。就本文所关注的产业集群而言，一个产业集群的形成一般会经历数量扩张期、质量提升期以及研发与品牌创新期等过程(阮建青等，2014)。在产业发展初期的企业数量扩张阶段，政府需要采取关系性动员机制以尽可能多地吸纳产业主体参与产业建设，为产业集群进行数量上的造势。在产业集群的质量提升期及品牌创新期，地方政府则倾向于采用组织化嵌入机制，以建设产业共同体的抱团发展模式去应对外部市场竞争，培养产业的地域根植性，提升产业集群质量使其得以优化。

（一）研究设计

本文以贵州省东北部Z县的吉他产业集群为案例，对其发展过程展开了长时间的关注。资料收集分为三个阶段：第一阶段是2019年6月，笔者在师友的帮助下首次进入Z县，围绕其吉他产业进行了为期3天的调查，初步接触了与产业相关的政府官员，并获取了官方提供的吉他产业情况介绍资料，对Z县吉他产业的发展状况形成了基本认识。第二阶段是2019年7月中旬至9月中旬，笔者以Z县经济开发区办公室助理的身份对产业展开参与式观察，对产业的直接参与者进行深度访谈，其中包括参与产业发展全过程的县长、政府工作人员、企业老板、务工人员。同时，笔者获得了官方关于吉他产业发展的政策文件以及政府公布的工作计划、工作报告、会议纪要等资料。第三个阶段是2019年10月至2023年12月，笔者一直保持着对该产业的关注，通过收集媒体对该产业的追踪报道，展开线上访谈以加深对该产业发展的过程性认识，并根据访谈所获信息筛选出关键人物展开回访，如此推进直至资料饱和。在整个资料收集过程中，笔者尤为关注的是该产业集群形成及发展的社会过程，力图透过“过程－事件”的分析方法对该产业发展过程进行连贯描述和解释，展现事件和过程之间的复杂互动关系(孙立平、郭于华，2000)，清晰地呈现地方政府通过激活社会基础获得产业建设成功的全过程图景。

（二）案例描述：Z县的弱市场环境及吉他产业集群

Z县是我国西南边陲贵州省的一个下辖县，位于贵州省东北部，与重庆接壤。地处大山、人多地少等原因导致了大规模贫困，曾被列为国家级贫困县，于2020年才正式脱贫摘帽。在经济发展方面，Z县受发展条件的限制，体现出明显的弱市场特征。其一，产业基础薄弱，产业结构单一，市场竞争力低。Z县是一个典型的农业县，常年种植小麦、玉米、水稻等粮食作物，种植野木瓜、核桃、烤烟、茶叶等经济作物，以传统小农经营为主，市场竞争力较低。其二，人力资源短缺。该县总人口为66万余人，常住人口不足40万人，大量青壮年劳动力到全国各地务工以维持家计，务工地以广东、上海、福建等省市为主。其三，产业发展条件较差。由于地处大山，Z县交通不便且市场信息闭塞，两条过境高速于2015年才正式通车。

如果没有吉他产业集群，Z县仍是全国2800多个县级行政区中毫不起眼的一个，然而，自从有了吉他产业集群，Z县从众多县域中脱颖而出，被多家媒体争相报道，引发了许多讨论。2023年，Z县吉他产业园区已经形成一个以吉他制造为主导的地域分工网络结构，园区内企业数量众多，规模优势显著，并获得官方授予的“中国吉他制造之乡”“国家级文化产业示范园区”等称号，成为当之无愧的吉他产业集群。Z县吉他产业集群的发展历程见表1。

Z县吉他产业集群取得瞩目成绩的背后，有两个令人费解的悖论式特征。第一，吉他是一种“洋”乐器，吉他产业是一个自带文化属性的产业，这样的产业似乎很难与一个深处大山的国家级贫困县发生关联，而Z县历史上也并无发展吉他产业的历史，甚至可以说与吉他毫无关联。第二，Z县以极快的速度完成了产业集群建设。一般而言，产业集群的形成是一个相对漫长的过程，然而，Z县吉他产业集群的形成仅用了不到10年。考虑到Z县薄弱的产业发展基础，更让人觉得这是一个不可思议的壮举。总之，一个远离市场、深处大山、毫无产业发展根基的欠发达县域，在短短几年时间发展起一个令人瞩目的吉他产业集群，这是该集群明显不同于学界既有产业集群研究的典型特征。

（一）诱发：“由零到一”的艰难突破(2013年)

2012年，贵州省在全省范围内推行“工业强省”战略，受政策性激励，Z县启动产业园区建设，设立了经济开发区，并围绕土地使用、税收、服务等制定了优惠政策以吸引企业入驻。不过，从Z县产业内部环境来看，由于该县长期处于欠发达状态，并不具备经济学意义上产业发展的前提条件；从产业外部环境来看，各地政府为了追求自身产业发展而招商引资，政府间的竞争大大提升了Z县的招商难度，形成了明显的逆向招商关系，县政府即使主动放下身段逢迎企业也很难获得企业的青睐。为破解招商难的困境，Z县将目光投向了在外务工、经商的老乡。在2012年的县域统计数据中，Z县在广东、福建一带拥有5万多的务工人口，其中大部分集中于吉他行业，且形成了以A镇人为主体的创业群体，这使县政府萌生了引导A镇务工经商者返乡创业的想法。

虽然在产业转移的大趋势下，Z县的吉他企业老板开始为企业寻找新的“家园”，但是圈子内部成员对Z县政府不了解，担心政府在招商完成后会攫取企业利益，使企业陷入被动的境地。

“今天一个政策把你吸引回来，明天又出台另外一个政策把优惠都收回去，那怎么办？”(访谈记录20200903LTY)

为破除企业对政府的不信任感，Z县政府在招商过程中采取了两种策略。一是制造关系，“先交朋友再招商”。2013年初，时任Z县县长DZN带领招商团队来到广东，邀请在广东创业务工的Z县吉他企业老板、高管和技术骨干参加一场由县长亲自主持的老乡宴，打出一张“乡情牌”来劝说这些吉他企业迁到Z县。随后，Z县政府将广州的本县籍吉他制造商列为重点招商目标，DZN一年内连续14次南下广东，在与老乡的频繁交往中建立了朋友关系。

“招商引资不是一件简单的事情，我们是下了功夫的。因为大家是土生土长的Z县人，一旦有了情分，感情就深了。我只要去广东，次次都要请他们吃饭。像小孩办满月酒、老人过生日这些，我次次都以私人的名义去送红包、吃酒。所以我从一开始就决定要交下这些朋友的。”(访谈记录20220412DZN)

二是借助制度优势展示政府的招商诚意。为了向吉他企业展示Z县政府打造吉他产业的决心，在DZN的主导下，个体的产业发展目标被塑造为组织目标(李棉管、覃志庆，2023)，打造吉他产业成为县域的中心工作，政府内部形成了统一的打造吉他产业的政治文化，将发展吉他产业列为县域经济发展的第一要务，充分发挥集中力量办大事的制度优势，为吉他企业的入驻扫清障碍。

“为了如期完成厂房的修建，我们招商局主任基本上是天天加班加点地到现场监督。企业老板回来看了之后很震惊，之前这里还是山沟，仅仅半年时间，这里竟然真的建起了厂房，而且完全是按照要求来修建和装修的。这让他们觉得我们县里确实在招商这件事上是诚意满满的，才下定决心迁厂房回来。”(访谈记录20200907ZF)

如期完成一个难以完成的任务，这不仅展示了政府的诚意，也显示出政府的能力。在2013年底，该厂决定将部分生产线搬入Z县，成为入驻Z县工业园区的第一家吉他企业。

“墙内的事情企业自己管，墙外的事情政府包，现在讲‘最多跑一次’，当时我们一次都不用跑，政府确实是用心了，我们也放心，所以我就做了第一个吃螃蟹的人。”(访谈记录20200820ZCW)

（二）吸聚：社会性企业群落的形成(2014—2015年)

在引进首家吉他企业后，Z县政府采取以商招商的模式陆续引进了一批吉他企业。2015年底，园区共入驻10家吉他企业，初步形成了一个具有“社会”属性的吉他企业群落。在入驻的10家吉他企业中，有超过一半的企业是通过以商招商模式引进的。

一方面，首家入驻的企业老板在圈子中发挥了桥梁作用。Z县政府将其聘为招商顾问，随招商小分队一起到广东等地招商，桥梁作用不仅在于其利用自身社会关系帮助Z县政府连接到更多企业，也在于桥梁企业本身所具有的示范作用。自桥梁企业入驻Z县产业园之后，县政府很快兑现了承诺，给予其10年厂房免租的特别优惠，并对企业所需的市场监管注册、立项审批、环评、生产许可等相关手续提供了“一揽子”包办服务，对供水、供电、通信等基础服务提供了保障，并在合法合规的情况下对紧急事项“马上办”“特事特办”，这些优待政策很快在吉他企业老板的社交圈子内传开。另一方面，Z县政府的仪式化表演为自身塑造了“仁义”形象，使政企之间的“类朋友”关系得以扩散，关系信任得到进一步拓展。

“我们去县里考察的时候，刚好遇到他们厂在搬设备，因为当时厂里的人手不够，书记就派了产业园区管委会和招商局的人来帮忙搬，招商局的副局长热得一身汗，我当时看了还是蛮触动的。”(访谈记录20220901WDG)

由于桥梁企业的作用以及县政府积极表现出的诚意，越来越多的吉他企业老板开始抱团迁徙，逐渐在Z县产业园区内形成了一个具备“社会”属性的吉他企业群落。这些吉他企业老板之间都有千丝万缕的社会关系，或亲戚、或同乡、或同在广东务工，在吉他生意上也常有往来，形成了深厚的伙伴关系。伴随着这些吉他企业的入驻，Z县的吉他产业园区规模越来越大，于2015年被国家机械委质量司授予“中国吉他制造之乡”的称号。

（三）适应：产业的市场化转型(2016年至今)

伴随着吉他产业知名度和影响力的提升，园区自身的产业吸附能力不断增强，吸引了一批Z县以外的吉他企业入驻产业园区，加上园区内部企业的成长与分化，企业数量开始呈现爆发式增长，并形成了完整的产业链条。2018年底，园区内吉他制造及配套企业增至54家，当年产销吉他600万把，成为国内吉他产销市场份额最多的特色产业园区。2020年，园区内入驻吉他生产及其配套企业101家，其中吉他制造企业42家，吉他销售企业41家，吉他物流企业10家，吉他培训企业8家。面对新的产业环境，Z县政府调整了产业建设目标，在注重引进高质量吉他企业的同时，更注重完善吉他产业的内部治理以提升其外部市场竞争力，培养吉他产业的地域根植性。

首先，引导当地村民、外出务工返乡者进厂就业，为企业提供充足劳动力。产业园区内许多企业老板要么是A镇人，要么跟A镇的老板是朋友关系，而产业园区的选址正好处于Z县县城与A镇的交界地带，同乡关系和地理位置的便利具备招募员工的优势。考虑到还有一些非A镇的村民来园区务工，政府在园区内修建了员工宿舍，以非常低廉的价格(100～200元/月)出租给员工，并开设了职工食堂，保障员工的日常食宿。此外，Z县借助脱贫攻坚战略中的“易地搬迁脱贫一批”政策，于2016年在园区附近建设易地扶贫搬迁点。到2023年，该搬迁点共接纳搬迁人口万余人，搬迁户的就业需求正好与园区企业的用工需求相契合。此外，按照当地的劳动力价格，普通一线工人的平均月工资为2500元至3500元，相较于沿海地区的用工价格，一个普通的操作工一年可以节省2万～3万元的人工成本。一位吉他企业老板说道：

“这里的劳动力充足，和沿海地区相比用工价格低，按照我现在的用工需求，光是用工成本一项开支，一年就能节省两三百万元。”(访谈记录20200819MXS)

其次，推动产业链条的社会性拓展。产业链条的完整性和扩大化是保证产业良好发展态势的必要条件，在形成规模化的产业吸附力后，Z县政府继续采取以商招商的模式吸引优质企业入驻，以提升产业的整体质量。以具有自主品牌和自主创新能力的NTS企业为例，该企业老板A曾与园区内的吉他制造大师B有合作关系，与另一家主营吉他文化企业的老板C是朋友关系，A老板经他们的介绍来到Z县。该企业集吉他研发、生产、销售和服务于一体，坚持自主研发和创新，秉承绿色环保理念，选用优良木材以及新型环保材料进行手工组合制造，孵化出极具竞争力的吉他系列，颇具发展潜力。同时，政府支持园区内部企业的社会性分化，以形成对既有产业链条和环节的补充。这个对外扩展、对内分化的社会性过程推动着产业链条的不断完善，促进园区内吉他企业质量的提升和企业数量的增加。一位吉他配件厂老板谈道：

“我一开始在我表哥的厂子里帮他生产纸箱，后来发现园区内的纸箱需求量大，从外面采购的话运输成本很高，我就自己办了个纸箱厂。”(访谈记录20210725HH)

最后，营造互惠协助的产业氛围。Z县政府鼓励企业之间营造互助协作而非内部恶性竞争的产业氛围，为企业提供相互交流学习和共同解决问题的平台。这促进了园区内形成信任和协作的产业氛围，在订单分享、生产分工等方面呈现出抱团发展的趋势。

“市场信息是变动的，有时候订单太多做不完，有时候订单又比较少，你要是这段时间订单多，可以分一些给订单少的企业，别人订单多的时候就会想着你嘛，有些公司之间的订单信息一直都是共享的。”(访谈记录20210725ZSJ)

抱团发展还体现在相互之间的分工协作上。吉他生产的精准程度与生产器械的精密程度高度相关，价格高昂的机器生产出的吉他品质更高。一些企业不具备购买能力，可以采取委托加工的形式进行代工以突破生产环节的劣势，而那些拥有高端设备的企业也可以因此盈利。

“马总厂里面的设备都是很好的，他生产一个吉他柄的成本要比我们低30%，而且做出来的效果也比我们的好很多，我家的吉他柄生产都包给他了。”(访谈记录20210723HH)

总的来说，在这一阶段，园区的企业数量和质量得到整体提升，不仅具备相近行业产业链的上游原材料和配件供应企业、下游销售企业，还具备围绕吉他制造所延伸出的第三产业。各参与主体围绕着产业集群形成了完整的横向分布分工体系，并在不断交往和合作中形成市场化的组织网络体系，获得园区内企业经济的外部性，使产业基本实现由社会性到市场化的转型。同时，吉他产业深深嵌入Z县，与Z县形成一种密不可分的关系，产业呈现出明显的根植性特征。

五、由动员到嵌入：“借道社会”的动力机制

从Z县吉他产业集群发展的社会过程来看，可以将政府产业政策执行的过程分为招商和治理两个阶段，即先通过大量招商吉他企业形成社会性企业群落，塑造产业发展的规模化、品牌化市场条件，使产业形成强大的吸附力，再通过社会化的组织方式，围绕政府、企业、村民等行动主体形成产业建设的共同体，帮助产业在应对外部市场竞争中逐渐优化，并在Z县形成地域根植。在整个产业建设过程中，以制度资源为支撑的社会逻辑始终发挥着关键作用，而政府也并非直接干预或建设市场，而是借助制度化优势提升治理效能，实现了对社会主体的关系式动员和组织化嵌入，通过“借道社会”的方式促成了吉他产业并使之适应了市场。

（一）关系式动员：改变产业发展的弱市场环境

Z县吉他产业发展的弱市场环境的改变始于社会性企业群落的形成，而吉他企业数量从零到一、从一到多的过程是关系式动员的过程。政府之所以能动员企业迁至Z县，其核心因素在于政府与企业间形成了关系信任，其中，以仁义为核心的交往伦理塑造了关系信任，以制度资源为支撑的政府能力提供了关系信任的信心来源。

首先，以仁义为核心的交往伦理是关系信任产生的社会基础。信义是社会中的重要约束机制，从文化的角度来看，个体在行动时总会遵循一定的行动伦理，仁与义构成了关系社会的伦理基础和交往规则(周飞舟，2018)。从仁义出发的信任选择，实质上是一种“放心”的关系(翟学伟，2014)。在信息不完整的情况下，与人接触时产生的“仁义人”的感觉和判断是决定是否与其建立关系信任的关键。感觉和判断既来自传统伦理观念的浸润，也来自个体在生活经验中养成的敏锐直觉。对Z县老板而言，决定是否与对方建立信任关系的关键便在于这份关于仁义的感知和判断。

“自古以来，当官的有权力，老百姓就怕被坑。企业也一样，政府把企业当宝贝，以心换心，以真情换真情，别人都能感受到的。”(访谈记录20220412DZN)

其次，以制度资源为支撑的政府能力为关系信任提供保障，是维持关系信任稳定的重要因素。在Z县吉他产业集群的案例中，我们可以清晰地发现Z县政府建设吉他产业的雄心。县域党政一把手强势推动产业建设，使政府上下形成了建设吉他产业的统一目标。一把手领导不仅多次亲自带队招商，将建设吉他产业视为县域经济社会发展的头等大事，还经常在各种大小会议上强调政府上下要增强对发展吉他产业的责任意识和服务意识，这些都成为建立和维系政企信任关系的重要保障。一位吉他企业老板谈道：

“为了发展吉他产业，政府修了吉他文化广场，那个位置在几年前还是一个山沟沟，这么大、这么深的一条沟，竟然真的填平了，那感觉简直就是沧海桑田，这是我第一次真切地感受到政府办事的能力和决心。”(访谈记录20200908HRG)

关系式动员的发生是“前台”工作和“后台”工作相互配合的结果，前台工作是以温情脉脉的“讲关系”“讲感情”“谈情理”的关系建构来展开，后台工作则以地方政府所具备的政策性力量为支撑。以仁义为核心的交往伦理和政府能力相配合，使政府与企业老板之间围绕招商引资形成一种“关系性合意”(李宝梁，2001)，让企业抱团迁徙的行为在既合乎情理又合乎利益的状态下发生了。就产业集群的特征来看，一定数量的中小企业在某特定区域内形成规模化的集聚是产业集群的必要前提，政府通过对企业的关系式动员，使Z县形成了一个颇具规模的社会性企业群落，而“中国吉他制造之乡”的称号又使该产业获得了品牌效应，形成了市场化的产业吸附能力，改变了吉他产业发展的弱市场环境，为产业集群的升级和优化提供了前提和基础。

（二）组织化嵌入：以内部团结应对外部市场竞争

承接产业转移的成功不仅体现在“引得进”，还在于“留得住”和“有发展”，吉他产业要取得真正的成功，还须保证内部企业具备应对外部市场竞争的实力，并培养出具有地域特征的产业根植性。大量的同类型企业集聚于同一空间，要保持对外竞争力就必须保证内部的团结，使既有社会资本在产业运转过程中实现“叠加”而非“折叠”。奥斯特罗姆提出，一群相互依存的人把自己组织起来，通过自主性的治理以克服“搭便车”问题、回避责任，或抵制机会主义诱惑，以取得持久性的共同利益(Ostrom，1990)。通过对Z县吉他产业优化过程的观察发现，县政府借助制度性资源，在遵从社会逻辑的前提下对产业进行治理，围绕吉他产业形成了产业共同体，以组织化的形式嵌入Z县，保证了政企之间、企业之间形成产业发展的合力，以内部团结应对外部市场竞争，从而实现产业优化，并使吉他产业扎根Z县，与Z县形成密不可分的联系。

其一，构建“寓利于义”为导向的内生型市场秩序，保证企业之间的互助互惠共赢，避免义尽利散。2017年初，在县政府的倡导下，Z县吉他行业协会正式成立，该协会以规范产业管理、服务相关企业为宗旨，每月举办茶话会，供会员企业交流讨论。在实际运行过程中，吉他协会在打造Z县吉他产业品牌、组团参加会展、与政府部门协商沟通、建言献策、建立行业规范、分享市场信息和订单，以及分工协作等方面均发挥了积极作用。同时，行业协会以制度化和组织化的方式为企业提供了互助协作平台，保证了园区内部信息的快速传递和信息透明化，使组织内部能快速且准确地识别出重利轻义的企业，从而对企业起到约束作用。这种寓利于义的内生型秩序可以保证园区内部企业始终保持互助互惠，企业均可以分享由网络带来的规模效应和外部经济，节约交易成本，降低市场不确定性和增强行业整体竞争力(陈剩勇、马斌，2004)。

其二，以双重激励手段实施分类管理，鼓励企业参与产业建设的公共行动。在产业发展过程中，政府需要依赖企业进行产业建设。例如，依靠企业的专业知识制定吉他行业的生产标准以提升产业的影响力和知名度，利用企业的社会资源实施优质招商，政府与企业形成合力以向上争取产业发展的政策性资源，等等。为此，Z县政府采用低息贷款、政策性补贴等物质激励手段，以及增加企业曝光度、培养明星企业和龙头企业等非物质激励手段对企业实施分类管理，以实现政府对企业的政治吸纳。由此，政企之间以“政绩－业绩”为纽带，以利益互赖、优势互补为驱动力(周黎安，2021)，在充分自愿和利益契合的前提下形成了一种互惠式的理性合作。一位政府工作人员谈道：

“就像品牌需要名人代言一样，郑家兄弟就是吉他产业的代言人。郑老板是全国人大代表，还是‘吉他大王’。郑家兄弟和吉他产业一起火了。”(访谈记录20230807LTY)

其三，产业在经济上的成功形成了正向反馈，为产业的组织化嵌入提供了制度保障。在产业优化期，虽然曾主导产业建设的DZN已经调离Z县，但作为特色产业和典型产业，省、市政府对吉他产业寄予厚望，多位领导曾视察和关心过吉他产业，并组成了由市长亲任小组长的示范园区建设工作领导小组。建设吉他产业的发展目标在上级政府的政治性确认中得以持续和强化，发展吉他产业不仅是经济任务，更是政治任务，后续的主政官员依旧保持了对吉他产业的关注。同时，产业在经济上的正向反馈强化了组织内部的团结和对产业发展的信心，政府制定关于吉他产业的“制造－旅游－文化”三位一体战略布局，使吉他产业嵌入当地社会网络、劳动力市场和制度环境之中，在塑造了产业地域根植性的同时，推动了吉他产业不断走向优化、升级。

在构建以县城为枢纽的城乡融合背景下，推动欠发达地区的产业发展、形成一县一业的产业发展格局是促进欠发达县域经济社会发展的重要途径，也关系到我国现代化建设的进程。然而，受市场竞争机制的影响，生产要素和市场主体等自发配置到发达地区，反而在一定程度上对欠发达地区产生了抑制作用，削弱了欠发达地区的发展能力和发展空间，使欠发达地区处于一个弱市场环境中。本文基于对Z县吉他产业集群的案例研究发现，欠发达县域政府在面对弱市场环境时，以制度资源为支撑，通过“借道社会”的方式充分动员和组织社会主体的产业政策执行策略，是产业建设取得成功的可行性路径。在产业建设的不同阶段，“借道社会”的策略呈现出不同倾向。在产业建设前期，Z县政府通过实施关系式动员机制获得产业发展的规模效应和品牌效应，在一定程度上改善了产业发展的弱市场环境。在产业的市场化转型期，Z县政府通过组织化嵌入机制构建内部团结，保证内部企业具备应对外部市场竞争的实力，并培养出具有地域特征的产业根植性，使产业得以优化升级。在整个过程中，Z县政府并非以市场主体的角色直接进行产业建设，而是以“借道社会”的方式间接地完成了产业经营，即在政府－社会的互动中重塑产业运行的社会性基础，从而实现了由治理社会到建设产业的跨越。基于该案例，本文得到以下三点启示。

首先，地方政府的产业建设行为必须植根于具体的产业环境中。从Z县吉他产业建设的各阶段实践来看，Z县政府始终保持着对产业环境的分析，并通过充分调动社会主体积极性的方式改造并适应市场。

其次，在特定场域下，可资利用的社会基础是地方政府产业建设的重要力量，也是“借道社会”的产业政策执行策略能发挥作用的关键前提。吉他产业集群形成于县域，县域是连接城乡的“节点”部位(王敬尧、黄祥祥，2022)，存在着广泛的社会基础。Z县务工、创业者围绕吉他行业形成的基于血缘、地缘的创业群体，以及由此拓展的业缘型社会网络，是Z县能快速形成一个社会性企业群落的前提条件。而在产业建设阶段，关系式动员和组织化嵌入机制作用的发挥也极大地依赖社会基础。因此，如何激发在社会基础中蕴含的内生型发展动力是欠发达地区地方政府执行产业政策的重要考量。

最后，Z县的吉他产业集群作为一个快速出现的产业现象，地方政府在其间发挥了重要作用。虽然政府的有为是我国社会主义市场经济的特色之一，但就产业本身而言，其最终还是要形成能独立应对市场检验的自生能力和发展潜力。那么，政府的产业建设行为是否应该退场、在什么时机退场？若政府的政策调整导致吉他产业的政策优待难以维持，该产业是否会发生动荡？所以，Z县吉他产业集群未来发展态势如何仍有待继续观察。但即便如此，它依然为欠发达地区的产业建设提供了可供参考的经验。