一、问题提出

监管权的纵向配置主要涉及两个环节的监管权力，即许可权和事中事后监管权。与传统市场监管中许可权和事中事后监管权往往都由相同层级的地方监管部门承担不同，平台经济的市场集中性和属地集中性使得平台监管的许可权与事中事后监管权发生了更大的分离，如何界定这两种权力的属地管辖权也关乎平台监管权的纵向配置（见表1）。

（一）地方分权化的传统监管体系

在传统经济部门的地方分权化监管体系下，作为监管权的两个组成部分，许可权与事中事后监管权之间的张力被控制在适度范围内。其中，事中事后监管权绝大部分集中在市县一级监管部门，而许可权与事中事后监管权往往集中在同一层级监管部门，只在特定部门适度分离。

第一，以市县为主的事中事后监管权。一方面，市场综合执法队伍承担的事中事后监管权主要在市县一级。市场监管综合执法队伍整合了工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等领域执法职责而组建，统一行使市场监管的事中事后监管权，即行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权，包括投诉举报的受理和行政处罚案件的立案、调查、处罚等。同时，省级市场监管局原则上不设执法队伍，主要由市县两级综合执法队伍承担市场监管的行政执法职能。设区的市与市辖区原则上只设一个执法层级，可实行由市局向市辖区派驻分局的体制，也可以实行以市辖区市场监管局执法为主的体制。另一方面，出版物、游戏和出租车等领域的事中事后监管权也往往集中在市县级。比如，根据《出版物市场管理规定》“省级以下各级人民政府出版行政主管部门负责本行政区域内出版物发行活动的监督管理”。在出租车监管领域，市级或者县级道路运输管理机构负责监督检查出租汽车的经营行为和其他违法行为。

第二，许可权与事中事后监管权在纵向上的适度分离。在传统经济部门，监管权的纵向配置主要是许可权与事中事后监管权在不同层级的“适度分离”。所谓“适度分离”包含了以下三层含义。

其一，在传统经济部门，许可权和事中事后监管权大量保留在同一层级监管部门。比如，根据2009年开始施行的《中华人民共和国食品安全法》及此后修订，餐饮服务和食品经营的监管权都在县级以上相关监管部门，由县级监管部门颁发餐饮服务许可或食品经营许可，并负责事中事后监管。《出租汽车经营服务管理规定》也规定，由设区的市级或者县级道路运输管理机构发放道路运输经营许可证，配置车辆经营权，并负责事中事后的出租汽车经营行为和其他违法行为的监管。

其二，在传统经济部门，监管改革的重要组成部分是推动许可与事中事后监管权的权责统一，避免纵向配置上两者分割导致的问题。比如，《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》规定，除法律法规另有规定外，各部门对负责审批或指导实施的行政许可事项，负责事中事后监管；对下放审批权的事项，要同时调整监管层级，确保审批监管权责统一；实行相对集中行政许可权改革的，要加强审管衔接，把监管责任落到实处，确保事有人管、责有人负；对没有专门执法力量的行业和领域，审批或主管部门可通过委托执法、联合执法等方式，会同相关综合执法部门查处违法违规行为等。

其三，在传统经济部门，许可权与事中事后监管权纵向分离的情况部分地存在。比如，在内容治理领域，传统出版物批发业务，报省级主管部门审批，而出版物零售业务，只需要报所在地县级人民政府出版行政主管部门审批并承担事中事后监管。在药品监管领域，在许可权上，新药品研发和上市由国务院药监部门批准，药品生产和批发由省级药监部门批准，分别取得药品生产许可证和药品经营许可证。药品零售活动，则由县级以上地方人民政府药品监督管理部门批准。与此形成对照的是，在事中事后监管权上，药品监管执法队伍合并到市场监管综合执法队伍中，集中在市县一级，承担事中事后监管职责。

（二）四个领域的平台监管权纵向配置

在平台经济中，对平台内经营者的监管大部分与对传统经济部门的监管保持了一致，仍然呈现出主要集中在市县一级的地方分权化特征。与此形成对照，对平台自身的监管，平台监管体系在监管权的纵向配置上进行了重建，以处理平台集中性与地方分权化的监管体系的张力。

1.网约车监管

传统出租车是地方分权的属地监管，许可权和事中事后监管权都集中在市县一级，即设区的市级或县级道路运输管理机构发放道路运输经营许可证，配置车辆经营权，并监督检查出租汽车的经营行为和其他违法行为。对于网约车而言，一方面，网约车平台监管对平台内经营者延续了这种属地分权的监管体制；另一方面，网约车平台监管又在相当大程度上出现了监管权集中。

第一，平台内网约车延续了出租车的地方分权化监管。一方面，平台内网约车运输许可仍由城市道路运输部门负责。服务所在地出租汽车行政主管部门依车辆所有人或者网约车平台公司申请，对符合条件的车辆发放《网络预约出租汽车运输证》。另一方面，事中事后监管仍由城市交通运输部门负责，即直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门（以下简称出租汽车行政主管部门）在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理。同时，对网约车平台公司在地方经营服务过程中的违法违规行为，由县级及以上城市相关部门在各自职责范围内依法依规处理。

第二，网约车平台监管的许可权集中。与其他所有平台一样，网约车平台也需要在工信部（跨省服务）或者省级通信管理部门（省内服务）获得增值电信业务许可。对于网约车平台而言，它还需要获得省级主管部门的经营许可，而非只是在省级备案。一方面，网约车平台经营许可由省级部门审核认定。首次从事网约车经营的，应当向企业注册地相应出租汽车行政主管部门提出申请，由网约车平台公司注册地省级交通运输主管部门，会同省级相关部门审核认定，并提供相应认定结果，认定结果全国有效。

第三，网约车平台事中事后监管权部分集中。在事中事后监管中，网约车平台重大违法行为处置权集中在中央和省级。对网约车平台公司采取暂停区域内经营服务、暂停发布或下架移动互联网应用程序（APP）、停止互联网服务、停止联网或停机整顿等处置措施的，由县级及以上城市相关部门发起并提出处置建议。地级及以上城市相关部门将网约车平台公司违法违规情况及处置措施建议，上报至对应的省级主管部门。网约车平台公司在本省、自治区、直辖市内经营的，相关省级主管部门提请本省份相关省级部门采取处置措施；涉跨省、自治区、直辖市经营的，相关省级主管部门上报对应的国务院主管部门，提请采取处置措施，并抄送同级联合监管机制组成部门。

第四，网约车平台监管的管辖权属地分散。通过“经营地”的界定，网约车平台监管推动属地监管权分散化。网约车平台监管基本上以经营地进行属地界定，即对网约车平台公司在地方经营服务过程中的违法违规行为，由县级及以上地区相关部门在各自职责范围内依法依规处理。对于责令网约车平台公司暂停区域内经营服务和暂停发布、下架移动互联网应用程序（APP）、停止互联网服务等重大处罚，也根据经营地由省级部门作出处置决定。但是，涉及跨省的处罚以及注册地和经营地不在同一省级行政区域的，由国务院相关部门和联席会议机制作出决定。

2.平台药品网络零售监管

在药品监管领域，平台经济主要涉及药品零售环节。在平台药品零售监管中，对平台内经营者的监管延续了传统药品零售的地方分权化监管，对平台自身的监管则出现了两个层面的新发展。 

第一，平台内药品零售监管的地方分权化。传统药品零售监管主要实行县级以上属地监管。其中，从事药品批发活动和连锁总部药品零售，由所在地省级药品监督管理部门批准；一般药品零售活动，由所在地县级以上地方人民政府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。平台内经营者的许可监管与传统线下药品零售监管保持了一致，经营许可由同样层级的监管部门核准；同时，由于实行市场综合执法队伍改革，平台内药品零售的事中事后监管由市县一级市场监管执法部门承担。

第二，药品零售平台监管权的集中。药品零售第三方平台监管是最为集中的一个领域，许可权和事中事后监管权都集中在中央和省级监管部门。一方面，平台药品零售许可权的集中。2021年，国务院办公厅发文规定：在确保电子处方来源真实可靠的前提下，允许网络销售除国家实行特殊管理的药品以外的处方药，并提出对新产业新业态实行包容审慎监管。在许可权上，药品零售的第三方平台需要获得增值电信业务经营许可证，许可证分为跨地区增值电信业务经营许可证和省级范围内的增值电信业务经营许可证，前者由工业和信息化部审批，后者由省级通信管理局审批。此外，第三方平台应当将相关信息向平台所在地省级药品监督管理部门备案。另一方面，平台药品零售事中事后监管权集中。网络药品零售监管区分了第三方平台监管和药品零售企业自建网络监管。《药品网络销售监督管理办法》规定：“对第三方平台、药品上市许可持有人、药品批发企业通过网络销售药品违法行为的查处，由省级药品监督管理部门负责。对药品网络零售企业违法行为的查处，由市县级药品监督管理部门负责。” 

第三，平台管辖权维持属地分散原则。传统的药品监管按照“本行政区域内”进行属地监管。2022年颁布的《药品网络销售监督管理办法》明确了平台网络药品零售监管的属地界定，通过分散化的属地界定来避免平台导致的属地集中，推动属地管辖权分散：除了平台要向“平台所在地”药监部门备案之外，药品网络销售违法行为由“违法行为发生地”的药品监督管理部门负责查处；因药品网络销售活动引发药品安全事件或者有证据证明可能危害人体健康的，也可以由“违法行为结果地”的药品监督管理部门负责。这在相当大程度上使得各地药监部门都对违法行为有管辖权，推动了管辖权的属地分散。

3.平台餐饮服务食品安全监管

传统的餐饮服务监管是典型的地方分权化监管。根据2009年开始施行并于此后修订的《中华人民共和国食品安全法》，餐饮服务和食品经营的监管权都在县级以上相关监管部门，由县级监管部门颁发餐饮服务许可或食品经营许可，并负责后续监管。在网络餐饮服务第三方交易平台监管中，一方面，与传统餐饮服务监管一样，平台餐饮监管仍然非常具有地方分权化的特征。外卖平台和平台内经营者都仍由县级以上监管部门负责；另一方面，这种地方分权化监管中也容纳了一定程度的监管权集中。

第一，餐饮服务平台内经营者的监管延续了地方分权体制。县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内网络食品安全许可和违法行为查处工作。具体来说，线下许可适用于网络平台内经营者。取得食品经营许可的食品经营者通过网络销售其制作加工的食品，不需要另外取得食品生产许可，都由县级以上监管部门发放；在事中事后监管上，对平台内经营者的查处，管辖权的属地界定非常分散。第一种是由入网经营者所在地或者生产经营场所所在地县级以上市场监管部门管辖；第二种是违法发生地和违法行为结果地：因网络食品交易引发食品安全事故或者其他严重危害后果的，也可以由违法行为发生地或者违法行为结果地的县级以上市场监管部门管辖；第三种是平台所在地监管部门也可以对平台内经营户有查处权：“电子商务平台经营者住所地县级以上市场监管部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖”。

第二，网络餐饮服务平台的食品安全事中事后监管也具有相当的地方分权特征。与药品零售平台的事中事后监管以及网约车平台事中事后监管的重大处置权集中在省级平台不同，对入网食品生产经营者一样，餐饮服务第三方平台及其分支机构的食品安全违法行为的事中事后监管，都由县级以上地方市场监督管理部门管辖，即对网络食品交易第三方平台提供者食品安全违法行为的查处，由网络食品交易第三方平台提供者所在地县级以上地方市场监督管理部门管辖。对网络食品交易第三方平台提供者分支机构的食品安全违法行为的查处，由网络食品交易第三方平台提供者所在地或者分支机构所在地县级以上地方市场监督管理部门管辖。

第三，网络餐饮服务平台的食品安全监管具有一定的集中性。在许可权上，与其他平台一样，增值电信业务许可需要在中央（跨省域服务）或省级（省内服务）核准，经营许可需在省级备案。与药品零售平台一样，网络餐饮服务也区分了平台和自建网站，两者的备案层次存在差异，即平台在通讯部门获批后向所在地省级市场监督管理部门备案，通过自建网站交易地向所在地市、县级市场监督管理部门备案。另一方面，在事中事后监管权上，“县级以上”的地方分权体制中补充了多级管辖，即中央和省级可以直接查处平台。国家负责食品监督管理的部门组织网络餐饮服务食品安全监测，发现平台提供者和平台内经营者存在违法行为的，通知有关省级监管部门依法组织查处。

第四，与平台内经营户监管的属地分散不同，网络餐饮服务平台的食品安全监管实行集中的属地管辖权，即由平台所在地或者分支机构所在地县级以上地方市场监管部门管辖。2019年开始实施的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》明确了对于平台和平台内经营者的不同属地管辖权。对于平台的违法行为，由其“住所地”县级以上市场监督管理部门管辖。

4.网络内容治理

传统出版物内容治理主要是省级审核许可，县级以上部门负责事中事后监管。互联网兴起后，社交平台和游戏平台等都成为重要的内容治理对象。一方面，网络内容治理相当地保留了传统地方分权化的体制，即县级以上网信部门负责网络信息服务的事中事后监管，且以分散的违法行为发生地来确定属地监管权归属，推动属地管辖权分散；另一方面，网络内容治理却又通过多级管辖权打破上下级部门的权限边界。

第一，网络信息服务事中事后监管的地方分权化。2021年颁布的《中华人民共和国个人信息保护法》明确规定，各级网信部门负责网络信息内容服务平台的监管，并统筹协调个人信息保护工作。2023年修订的《网信部门行政执法程序规定》明确规定：在纵向层级上，县级以上网信部门依职权管辖本行政区域内的行政处罚案件。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第二，网络信息服务的监管权集中。一方面，在平台许可权上，从事经营性互联网信息服务，需向省级电信管理机构或者国务院信息产业主管部门申请办理“互联网信息服务增值电信业务经营许可证”（以下简称经营许可证）；从事非经营性互联网信息服务，则需在省级办理备案手续。另一方面，在事中事后监管权上，容纳了多级管辖权。2017年颁布的《互联网信息内容管理行政执法程序规定》（2023年废止）曾根据互联网信息内容行政处罚案例的复杂性和严重性来划分管辖权。2023年修订的《网信部门行政执法程序规定》则明确规定：上级网信部门认为必要的，可以直接办理下级网信部门管辖的案件，也可以将本部门管辖的案件交由下级网信部门办理。法律、行政法规、部门规章明确规定案件应当由上级网信部门管辖的，上级网信部门不得将案件交由下级网信部门管辖。下级网信部门对其管辖的案件由于特殊原因不能行使管辖权的，可以报请上级网信部门管辖或者指定管辖。设区的市级以下网信部门发现其所管辖的行政处罚案件涉及国家安全等情形的，应当及时报告上一级网信部门，必要时报请上一级网信部门管辖。这在地方分权化的网络内容治理中容纳了监管权的纵向集中。

第三，网络信息服务管辖权的属地分散。2023年修订的《网信部门行政执法程序规定》明确规定：行政处罚由违法行为发生地的网信部门管辖。违法行为发生地包括违法行为人相关服务许可地或者备案地，主营业地、登记地，网站建立者、管理者、使用者所在地，网络接入地，服务器所在地，计算机等终端设备所在地等。当事人的同一个违法行为，两个以上网信部门都有管辖权的，由最先立案的网信部门管辖。两个以上网信部门对管辖权有争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级网信部门指定管辖；也可以直接由共同的上一级网信部门指定管辖。这种多元化的属地界定推动了管辖权的分散。

可以看到，平台经济下，原有以地方分权为特征的监管体制处于转型过程之中。一方面，市县级为主的监管体制在相当大程度上得以延续。除了对平台内经营者的监管基本延续了地方分权化的监管体制外，对于平台监管而言，仍然存在事中事后监管的纵向地方分权和属地管辖权的分散，市县仍然是最主要的监管执法力量。另一方面，平台监管权也通过平台许可权的纵向集中、事中事后监管权的部分集中以及管辖权的属地集中突破了传统市县级为主的地方分权监管体制。中央和省级更多地承担了直接监管市场的责任，成为平台的重要直接监管者。

第一，传统监管体制的地方分权化仍然延续。其一，事中事后监管权的地方分权。一方面，平台内经营者的许可与事中事后监管仍然保留了相当的地方分权，依然以市县为主；另一方面，平台的事中事后监管权也依然主要集中在市县一级监管部门。在纵向上，除了药品零售平台的事中事后监管权在省级之外，其他四个领域的监管仍然由“县级以上”监管部门查处，并由于执法队伍集中在市县一级，而主要由市县承担最主要的事中事后监管责任。比如，内容治理的行政处罚由违法行为发生地的网信部门管辖；县级市场监管部门不仅可以查处餐饮服务平台内经营者，还可以查处平台。其二，平台监管权的属地分散。对于平台的监管，如果完全按照平台注册地来划分属地管辖权，会导致监管权在事实上集中在特定地域的监管部门。但是，网约车、平台药品零售、内容治理和外卖平台餐饮安全监管都通过对“属地”的界定推动了监管权在地域分布上的分散。在内容治理中，县级以上监管部门不仅可以根据服务许可地和登记地等对内容平台企业进行查处，而且可以根据网站使用者所在地和计算机终端设备所在地等具有查处权。在网约车监管中，平台对网约车平台公司在地方经营服务过程中的违法违规行为，由县级及以上城市相关部门在各自职责范围内依法依规处理；在平台药品零售监管中，所谓监管权的属地是指“违法行为发生地”或“违法行为结果地”，从而避免了监管权集中在平台企业注册地和经营地，甚至避免了监管权集中在平台内经营户注册地和经营地。

第二，平台监管权存在两个方面五种类型的纵向集中倾向。其一，平台许可权集中。这种纵向集中存在两种情况。第一种情况是所有平台的增值电信业务许可权集中在省级以上部门。许可证分为跨地区增值电信业务经营许可证和省级范围内的增值电信业务经营许可证，前者由工业和信息化部审批，后者由省级通信管理局审批。第二种情况是部分平台的经营许可集中在省级。除了电信业务许可之外，网约车平台还需要在省级交通运输部门获取经营许可；其他平台虽不需省级主管部门许可，但往往仍需在经营业务的省级主管部门备案。其二，平台事中事后监管权的纵向集中。这种纵向集中有三种情况。第一种情况是平台事中事后监管权集中于省级以上监管部门。网络药品零售第三方平台的事中事后监管权都集中于省级药监部门，由省级药监部门对平台违法行为进行查处；也存在部分平台事中事后监管权集中的情况。比如，对网约车平台公司事中事后监管权中，涉及采取暂停区域内经营服务、暂停发布或下架移动互联网应用程序（APP）等重大处置的权限集中在省级监管部门。第二种情况是平台事中事后管辖权的属地集中。传统监管体制的属地监管原则推动了监管的地方分权。作为市场交易基础设施，平台更具市场集中性。因此，对平台自身的监管在事实上会导致监管权集中在特定属地，如何界定管辖权的属地变得特别重要。与药品零售平台、网约车平台和内容平台等监管中根据违法行为所在地、地方经营行为所在地和计算机终端设备所在地等来划分平台内经营者和平台的监管属地管辖权不同，在网络餐饮平台监管中，平台监管实行集中的属地管辖权，即由平台所在地或者分支机构所在地县级以上地方市场监管部门管辖。第三种情况是平台事中事后监管中容纳了多级管辖权。与传统的监管地方分权不同，多层管辖模糊了管辖的层级，让上一级监管部门更弹性地介入到平台监管中，打破纵向权力配置的边界。比如，上级网信部门认为必要的，可以直接办理下级网信部门管辖的案件，也可以将本部门管辖的案件交由下级网信部门办理。

第三，平台纵向监管权集中的类型差异。虽然本文讨论的四个监管领域中也存在其他不同类型监管权集中的交叉，但是，这四个平台监管领域仍然可以说代表了四种主要的平台监管权纵向集中类型。除了所有平台都需要在省级以上获取电信业务许可或者增值电信业务许可之外；网约车平台代表了平台经营许可权集中、网络药品零售监管代表了平台事中事后监管权集中、网络餐饮服务食品安全监管代表了平台属地管辖权集中以及平台内容治理代表了多级管辖集中（如表2）。

虽然难以揭示四个领域监管体制建立的决策黑匣子，但是仍然可以观察到，平台监管权纵向集中的不同类型适应了不同领域监管平台和平台内经营者（用户）面对的不同挑战。一方面，平台本身构成的挑战越大，对平台自身的监管权越可能集中；另一方面，平台经营者和用户越未能为传统监管体系所覆盖，越可能形成更大的监管挑战，平台监管越可能容纳地方分权，赋权地方监管者享有平台监管权，以此强化对平台内经营者的监管。

第一，网约车平台的许可集中和事中事后监管分散体制适应了平台与平台内经营者监管的双重压力。一方面，在国家高度关注网约车平台所涉数据安全、个人信息保护和网络安全等重大问题监管的情况下以及网约车聚合平台等问题的出现，使得国家需要建立对于网约车平台的强监管。因此，与其他领域经营许可采取省级备案不同，网约车平台许可需要在省级监管部门审批，同时也容纳了事中事后重大处置权的集中。另一方面，作为平台内经营者的网约车最初并未能为传统监管机构覆盖，使得对平台内经营者的监管形成了更大挑战，因此，平台管辖权的属地分散以及重大处置权之外的平台事中事后监管权分散在市县一级的体制，可以赋能地方监管者通过享有平台监管权来强化对平台内经营者的监管。第二，网络药品零售和网络餐饮服务的平台内经营者能更好地为传统监管体系所覆盖，因此，对平台的事中事后监管权更集中。在网络药品零售监管中，药品监管全流程的监管非常严格，药品研发和药品上市许可都集中在国务院药品监督管理部门，药品生产则集中在省级药监部门。在此基础上，线下药品批发和零售也分别由省级和市县一级承担监管职责。因此，网络药品零售平台内经营者已经被传统监管体系很好地覆盖，并未形成全新的监管挑战。在这种情况下，网络药品零售平台的事中事后监管权集中在省级；网络餐饮服务平台食品安全监管中，平台内经营者大多也能为传统市场监管部门的线下监管所覆盖，因此，虽然平台监管权下放到市县一级，但也在属地管辖权上实行集中，为平台和分支机构所在地管辖，而非经营活动或者违法行为所在地管辖。第三，内容平台庞大而分散的用户形成巨大的监管挑战，可以看到，虽然内容平台监管的多级管辖使得省级以上具有很大的管辖权，但是，内容平台监管容纳了最大的分散性，即在事中事后监管和管辖权上都最为分散。通过监管权分散赋权地方监管者监管平台内用户。