作者简介：王续添，中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师；高俊杰，中国人民大学国际关系学院博士研究生
文献来源：《教学与研究》2025年第12期
摘要：县政作为大国政治的基石，其现代转型是中国现代国家构建的基础和关键一环。国民党的国家“再造”作为特定历史阶段的国家构建，与县政转型互动互塑。孙中山的国家“再造”强调以县为单位推行地方自治，进而实现“三民主义”的现代国家构建。但国民党后来背离了孙中山的国家“再造”理念，县政转型也由此发生曲变。从中国现代国家的大历史来看，国民党主导的国家“再造”和县政转型只能是过渡性的。中国共产党通过彻底的社会革命实现了国家重建和县政重建，其“人民县政”模式显然是一种历史性超越。这一研究既是以历史为对象，也是以历史为方法，为理解和阐释中国现代国家及地方政治理论尝试提供一种跨学科的历史政治学新视角与新认识。
关键词：中国现代国家；国家“再造”；县政转型；南京国民政府；历史政治学
县政作为大国政治的基石，自古即为“治天下之根本”，其现代转型也无疑是中国现代国家构建的基础和关键一环。但中国从传统到现代的大转型是一个历史与现实、内部与外部、主观与客观的交织叠加和相互作用的过程，是在中央与地方、上层与下层的复杂互动中展开和实现的。其中，1924年尤其是1927年后国民党亦将推进县政转型作为其国家“再造”进程中着力解决的基本问题。但是，长期以来，学术界鲜有从国家史的角度将国家“再造”与县政转型直接联系起来讨论，实际上，揭示二者之间互动的历史及内在逻辑，对深化中国现代国家史研究无疑具有重要的学术价值和现实启示。
对此，在既有研究中，翁有为教授等的新著《南京国民政府县政研究》（以下简称翁著）代表了学术界对这一问题研究的新进展和新高度。翁著突破传统制度史“见制度而不见人”“就制度论制度”的研究窠臼，从制度设计、权力运行、群体互动等维度作了深入的探讨。翁著虽颇具宏观历史视野，但毕竟仍在史学范畴之内，而本文则拟循“历史和理论结合、时间和结构互嵌”的历史政治学进路，从中国现代国家构建大历史的意义上审视和分析国家“再造”与县政转型的互动，同时兼评翁著，以期重新理解和阐释中国现代国家的历史和理论。
一、关于国家“再造”与县政转型的理论阐释
在当代，国家构建的艺术“成为国家力量的关键要素”，其议题也“重新回到政治学的舞台中央”。作为阐释现代国家生成逻辑的一般性概念，国家构建往往天然包含着“国家重建”或“强化国家”的意涵，而国家“再造”即是现代中国特定历史阶段的国家构建，二者构成普遍与特殊、一般与具体的关系。从中国现代国家构建的历史演进来看，国家“再造”与县政转型紧密互动、相互塑造。国家“再造”为县政转型框定了方向与边界，县政转型则清晰折射出国家“再造”的推进程度与内在逻辑。深入阐释国家“再造”与县政转型的内涵及关系，是后续进一步剖析二者互动逻辑的理论前提。
（一）何谓国家“再造”
所谓国家“再造”，是与1912年中华民国建立即中国现代国家“初创”相对而言的，“是指以孙中山、蒋介石为代表的国民党1924年到1948年对中华民国的再一次创造的主张、实践及其结果”。其提出背景源于中华民国成立后政局混乱、军阀割据、民生凋敝等一系列国家“不上轨道”的实际困境。1924年1月，在国民党一大的开幕致辞中，孙中山正式宣告国民党开启“再造”中华民国的新征程，称其是“中华民国的新纪元”，也是“中华民国将来国史中的大光荣”。他说：“今日民国的国基还没有巩固，我们必要另做一番工夫，把国家再造一次，然后民国的国基才能巩固。”从这个意义上说，到1948年“行宪国大”为止的“军政”“训政”这两个阶段，国民党官方文件中的“建国”概念也都具有国家“再造”的意义。而这里的“国基”实即“县政”，反映出孙中山主张以夯实县政基础来推动国家“再造”。然而，1927年蒋介石建立南京国民政府后却背离了孙中山的理念，其主导的国家“再造”走向 “集权控政”抑或权力分赃，如此背景下的县政转型也发生曲变。
（二）何谓县政及县政转型
县政并非“县级政权”或“县级政制”的简单缩略，而是一个融合县级制度、组织、主体与实践的复合概念。20世纪40年代初，就曾有人明确区分“县政”与“县制”：“管理一县人民之事务，而谋一县人民福利之实际的设施为县政；为达此目的，而规定应设置之机关应有之人事、组织及办事之定程与夫应具备之规模与体式者为县制。”简言之，“县制”是县政运行的机构实体与制度框架，而“县政”则是制度框架内的具体治理实践——既囊括县行政机关、议事（民意）机关乃至执政党机关等的运作，又涉及各种社会力量的参与，也涵盖赋税征收、司法审判、教育推广、治安维护、社会管控等具体事务。民国著名报人陈冰伯则更直截了当地指出：“县政是各县政治的简称……是各县管理众人的事”。概言之，县政是县政制与县政务的统一，县政制即县政务的机构实体及制度，县政务即县政制的运作过程。
整体地看，中国县政呈现出承续、繁多与差异相互交织的特质。就承续性而言，郡、州、道、路、府等行政管理层级在朝代更迭中消逝，县一级的行政区划与经济单元则一直相对稳定。从繁多性来看，中国县数“悉达千数百县之多，其分布之广，遍及宇内，以其为政治组织之单位，故于政制史上之地位，实为政治组织之基础”。至于差异性，中国幅员辽阔，东西南北各县之间“大小不一、强弱参差、特色各异，纵向讲，可由中央政府提纲挈领，纲举目张；横向看起来却散得像一袋子互不统属的‘马铃薯’”。上述特性共同凸显了大国县政的复杂性，抑或成为其后转型的诸多挑战。
所谓转型，一般是指事物由一种形态向另一种形态的转变，相应地，县政转型即是县政由传统形态向现代形态的转变，主要体现在职能、体制和过程三个方面。一是职能演化。传统县政以维护王朝统治为核心，职能主要限于赋税、司法和教化等；而现代县政则日益将教育推广、公共工程、社会保障、卫生防疫等公共管理及服务逐步纳入其主要职责。二是体制转变。中国县政体制是在历史渐进形成中由机构、制度、机制、观念和人事等要素紧密耦合而成的稳定系统，其现代转型即是上述要素等的现代性转变与重塑。三是过程转轨。县政过程是指在既定县政结构之下治理活动的动态轨迹。传统县政过程多依赖知县及胥吏的德能及与士绅等的合作与互动；而现代县政过程则渐次转向科层化、程序化、专业化运作的新轨，但传统惯性在实践过程中往往仍会顽强地再现，形成所谓“正式权力的非正式运作”，体现传统性与现代性的碰撞与张力。
职能演化、体制转变与过程转轨相互交织，在国家“再造”大背景下，县政“向现代化迈进了一步”，且始终深嵌于国家“再造”的整体进程——县政转型的每一步推进，皆是对国家“再造”需求的基层回应；而国家“再造”的方向调整，也塑造着县政转型的路径与成效。
（三）国家“再造”（国家构建）与县政转型的关系
从县政与国家关系看，“县政直接反映国家政治及国家政治的实现”，其既充当着国家权力深入基层社会的“工具”，亦是展现国家治理能力与合法性的“窗口”。县域社会形态完备，可谓一国的缩影，“小县”之微映衬“大国”之宏。即便今日，国家依然高度重视县的地位，强调县一级“处在承上启下的关键环节”。
正如前述，国家 “再造”就是现代中国特定历史阶段的国家构建，在此，从理论上阐释国家“再造”与县政转型的关系，使用国家构建的概念更具有理论化意义。二者并非孤立的进程，而是主观和客观相统一基础上双向互动和相辅相成的关系：一方面，国家构建为县政转型提供方向指引与动力来源，即国家构建的目标、方式决定了县政转型的取向与路径；另一方面，县政转型是国家构建的基层载体与实践窗口，县政转型的有序或失衡相应地观照出国家构建的契机或危机。实际上，这种深层关系根植于县在中国国家治理体系中的独特地位与功能：一则县政是国家治理的晴雨表与社会稳定的风向标，县的治理成效优劣直接影响了国家的治乱兴衰；二则县是中国大多数人根脉所系、成长之源，人们对之有着难以割舍的地缘牵绊与故土情结，如孙中山所言：“国人对于本县，在历史习惯上，有亲暱之感觉”。因此，“县不仅是我们这个泱泱大国的地域基础，也是我们中华民族的社会细胞”。县政与人民关系的紧密性往往远大于省或中央。对此，平民教育家晏阳初说道：“中央的政治虽能影响全国，但对人民的生活直接影响似乎较少。县政则不然，县政的优劣，影响于一县人民的生活很大……没有好的县政，产生不出好的省政，没有好的省政，亦产生不出好的中央政治”。可见，没有县政转型的国家构建会是“空中楼阁”，缺乏基本支撑；脱离国家构建的县政转型则会是“无的放矢”，丧失方向指引。二者的互动中隐含着现代国家构建与基层治理变革的辩证关系，这也是理解中国现代国家历史演进及政治转型的关键所在。
二、国家“再造”前的县政及其转型
“时代只是历史的影子，乃由历史中照映出时代。无时代之变，便无历史可写”。1924年尤其是1927年国家“再造”前的民初县政，经历了传统中国时期的流转嬗替后向现代转型更迭的初始阶段，呈现出历史当口独有的传统惯性与现代性初现交织缠绕的复杂状态。
（一）传统中国的县政
中国县政源远流长，其起源学界有不同的认识，主要有“秦始皇起源说”“春秋起源说”“西周起源说”三种说法。但不论源于何时，传统中国县作为基层行政单元的地位始终未变，其职能、体制、过程也一以贯之：职能方面，县政以维护统治秩序为核心，侧重保障中央财税、化解民间纠纷、维系社会纲常。体制方面，机构和人员简单，县令总揽一县之政，集行政、司法、赋税、教化等权于一身，其“在国家官僚体系中层级最低，职位卑微，但在一县之内，又是权威最高，权力最大”。过程方面，其运行缺乏更为具体刚性的制度约束，诚如翁著所指出的，“一县之中政治方面的政令、赋役、诉讼，社会方面的教化、风俗、养老、祀神等主要取决于传统县政习惯经验和县令的主体自觉”。
传统县政的上述特征，与传统中国的治理需求相契合。小农经济基础上的社会结构相对简单，事务有限，“一人主政”模式能以较低行政成本实现基层管控。加之科举取士选拔县令、监察制度纠察县政，在一定程度上保障了县政的稳定运行。但其弊端亦尤为突出，一是权力过度集中于县令，易致官员腐败、权力滥用。如朱元璋曾痛斥元末“州县官吏多不恤民……凡民疾苦，视之漠然”。二是体制上条块分割、层级冗杂，造成效率低下、推诿塞责。顾炎武就曾于《郡县论》中痛陈：“今之君人者，尽四海之内为我郡县犹不足也，人人而疑之，事事而制之，科条文簿日多于一日……民焉得而不穷，国焉得而不弱？”传统县政累积的种种弊端为县政现代转型埋下了伏笔，促使有识之士寻求变革之道。
（二）县政转型的初始化
县一直是传统中国行政体系中最基本、最稳定的单元，及至近现代，随着社会结构的急剧变动与现代国家构建的开启而发生转型，其体现出变与不变的双重面相：“一方面，县政管理的层级、区域划分、管理的对象和县域经济状态与古代相比，具有很大的继承性和稳定性；另一方面，县政结构体系则增添了不少与以往传统不同的新形式和新内容，县政体系呈现了现代化的发展轨迹”。
具体而言，清末民初自治思潮席卷中国大地，助推县政初步转型。康有为认为，“今吾中国地方之大病，在于官代民治，而不听民自治也。救之之道，听地方自治而已。”梁启超也主张，“今日欲立国于大地，舍公民自治，其无术矣”。在这一思潮影响下，时人强调地方自治“于救亡之事，至为切要”，而县作为“民权之单位始也”更受关注。1905年，出洋五大臣之一的载泽针对州县辖境过广、庶务丛集等积弊，提出“宜取各国地方自治制度，择其尤便者”。于是，1909年1月清政府颁布《城镇乡地方自治章程》《城镇乡地方自治选举章程》，被视为“中国县自治组织规定之始”。同时，县衙中增设劝学所、警务局等新式机构，教育、治安等职能也从传统县令总揽权力中剥离出来，走向专门化。而地方士绅话语权的提升，体现了“基层社会权力主体发生了结构性变化”，也成为县政转型一个重要的社会基础。
1912年中华民国建立后，县政转型得以进一步展开，至1924年已有了一系列举措。最初因“中央方致力于中央官制，对于地方官制则未遑制定，于是各省率自为政，对于县之组织及行县政长官之名称，皆不一致”。而后，北洋政府颁布《划一现行各县地方行政官厅组织令》《各县知事公署暂行办事章程》等法规，统一县政机构，设立“知事公署”，并分科办事，推行“县知事试验”以考选新型行政官员。如此等等，这些举措尽管实际运作中因军阀割据、政令不一而效果不彰，县自治也反复废立，“与其制度设计之间，存在较大差异”，但也是县政现代性的初显，一定程度上为后来国家“再造”背景下的县政转型提供了基础。
（三）国家“再造”前县政转型的特点
1924年尤其是1927年国家“再造”全面展开之前，县政转型总体上体现出显著的初步性、矛盾性与表面性——这些特点既是传统县政向现代转型过程中的必然反映，也突出体现了现代国家构建所面临的现实困境。
一是初步性。此时的县政处于新旧要素交织并存的初步发展状态。县政中的新元素已出现，如新设的警务局、劝学所、财务局等机构使行政趋于专业化，但传统县政的残余仍大量存在，县知事仍处于权力核心，传统士绅主导的治理模式未有根本转变，县政运行仍高度依赖地方士绅的配合。二是矛盾性。县政转型中，地方自治的理想目标与中央集权的现实需求之间存在持续张力。清末民初虽高倡自治，试图藉此培育民权、激活基层，但中央政府又亟需通过加强县级控制以整合权力、克服地方割据，导致政策摇摆反复。三是表面性。县政转型多浮于表面，形式变革大于实质进展，多限于制度文本，未真正落地。清末自治尝试无法达其初衷，反而激化社会矛盾，“筹办新政和地方自治的费用负担最后落在基层广大民众身上”，致使他们“不堪重负，纷纷揭竿而起”。北洋政府时期，县自治的推行屡经废止与反复调整，1914年袁世凯先停办各级自治，后虽恢复却以区制取代市乡制，导致其制度连贯性与实施持续性严重受损，县政制度处于不稳定状态。
三、孙中山的国家“再造”与县政设计
1912年1月，作为中国现代国家最初形态的中华民国的成立，标志着中国从传统国家向现代国家的转型实现了历史性初创，但这个被称之亚洲第一共和国的新国家却远非孙中山理想中的模样，政治动荡，不上轨道。由此，从“二次革命”到护国运动再到护法运动等，再造一个“庄严华丽之新民国”始终是孙中山念兹在兹的愿景和不懈努力之所在。他为此提出了一套国家“再造”方案，旨在重塑国家政治，打造一个真正的现代国家。
（一）孙中山国家“再造”的提出
孙中山的国家“再造”理念源于对近代中国积贫积弱、主权沦丧的惨痛境遇的深邃省思。他明确提出应“再造真正之共和，使国事得根本之解决”，以构建一个“灿烂庄严的中华民国”。他将这一过程比喻为工程师建造房屋：“须用新的方法去建筑。新方法的建筑，便是上层越高，打地基须越深，所挖出的陈土须远远搬开。这陈土便是旧官僚”。1921年在桂林对滇赣粤军演说时，他再次申明：“革命云者，扫除中国一切政治上、社会上旧染之污，而再造一庄严华丽之新民国，为民所有、为民所治、为民所享者也。”他的“再造”理念，不仅具有破旧立新的革命精神，也显示出以民为本的价值旨归，“今建中华民国，亦与古国不同……故必筑地盘于人民之身上，不自政府造起，而自人民造起也”。他亦深知“再造”事业非一人一世所能竟功，因而在《建国大纲》中设计了军政、训政、宪政三阶段论，强调循序渐进地推进国家“再造”。1924年，在国民党“一大”上，孙中山正式发出国家“再造”号召，旨在通过国民革命实现国家“再造”。遗憾的是，历史没有给他充分实践的时间，其后继者虽仍打着他的旗帜，但或流于因循、失之精髓；或变形走样、背离初衷，致使他的国家“再造”未竟成真。
（二）孙中山国家“再造”框架下县政的定位
在孙中山的设计中，国家“再造”离不开地方自治，“地方自治者，国之础石也。础不坚，则国不固”。而自治的范围，“当以一县为充分之区域”，他强调说：“假定民权以县为单位……三千县之民权，犹三千块之石础，础坚则五十层之崇楼不难建立。建屋不能猝就，建国亦然……竭五年、十年之力，为民国筑此三千之石础，必可有成。”显然，孙中山认为中国现代国家的“再造”只有以县自治为基本单位，才能培育民众的民权意识、整合基层社会力量。而这一框架下的县政被他赋予了三重核心定位：
第一，县是地方自治的基本单位，是民权实践的“试验场”和国家“再造”之基。孙中山认为，“言地方分权而以省为单位者，仍不集权于一省也……苟欲以精密之研究，则当以县为单位。”因县域范围适中、民情可察，便于民众直接行使选举、罢免、创制、复决四权。在这一层面，县政的核心使命在于训练民众参政能力，培育现代公民意识，使“民治”从理念变为现实。而且，“若一县办有成效，他县必争先仿行。如是，由一县而推之各县，以至一省一国，而民国之基于是乎立。”第二，县是国家与社会的连接纽带，承担政策传导与民意反馈的双重功能。孙中山视县为上接中央、下联乡村的中介节点，既要贯彻国家政令、实现权力下沉，也须整合地方诉求、实现民意上达。这一“双向贯通”的定位，使县成为缓解中央集权与地方自治之间张力的制度缓冲带，也是国家整合基层社会、实现政令统一的关键所在。第三，县是民生改善的实施载体，是解决农民问题、践行民生主义的关键环节。孙中山洞察中国以农立国的基本国情，将县政视为实现“耕者有其田”、改善农民生计的核心依托。他力图通过推动土地改革、兴修水利、普及教育等实务，让县政成为民生主义从理论走向实践的操作单位，为国家“再造”提供基层支撑。
（三）孙中山国家“再造”框架下县政的制度设计
孙中山的国家“再造”框架为县政规划了一套系统而具有操作性的制度方案，其核心可概括为以自治为基础、以民权为支撑、以民生为导向，具体设计主要包括以下内容：
民生职能方面，凸显县政推动社会经济改造的具体职责。在孙中山的制度设计中，要求县政府设专门机构，落实土地测量、地价核定、减租及土地国有政策；并提出“耕者有其田”，主张借县政改革调整土地制度，如核定地价、涨价归公，保障农民权益。此外，县应兴办教育、卫生等公共事业，协助组织合作社、推广农科、执行粮政，切实纾困民生，成为三民主义的实践枢纽。
体制设计方面，实行权力分立与党政互补。县政权力被划分为行政、立法、监督三维度：县政府为行政执行机关，依法履职推行政务；县议会是民意机关，“议立一县之法律”，监督政府行政，保障民众知情与参与权；县党部承担政治指导与监督，确保县政符合三民主义。此设计旨在避免权力过度集中，强调协作制衡，进而实现县政规范运行。
实施过程方面，构建“直接民权”与“代表制度”相结合的制度通道。孙中山主张在县一级实行直接选举，由民众普选县议员及行政官员，使人民有直接行使权利的机会。同时，在县以下设立区、村、里等多级自治组织，形成覆盖基层的民意网络。他还尤其重视通过县议会这一平台训练民众参政能力，强调县议会应具备审议、质询、弹劾等实权，从而让民权有依可循。
可以说，孙中山的县政设计，是对县政进行一场深刻现代改造，是其整个国家“再造”宏大进程中至关重要、不可或缺的一环，承载着他对国家发展的美好憧憬与殷切期望。然而，在动荡不安、风云变幻的政局之下，他精心设计的县政制度，虽立意高远，但终究难以摆脱理想化色彩。同时，由于中央与县之间还有省的存在，使得其“以分县自治为立国”的制度构想遭遇了行政层级间的梗阻。孙中山本欲“以县为民治政府的基本单位”再造国家基础，实现“国家-县-民众”的直接连接；但省作为中间层级立于国家与县之间，既基于自身利害和需要截留中央赋予县的自治权限，将县视为省的“行政附庸”而非自治单位，导致县政在土地改革、公共事业兴办等关键民生职能上缺乏足够的决策与执行空间；又成为国家权力向基层渗透的“阻隔层”，消解县政本应承担的权力下沉与民意上传的功能，使得“省庞大而县弱小，县以下则尤空虚，致有宝塔倒树之讥”。县政在国家治理需求与基层自治诉求的平衡中陷入两难——要么因省的过度管控丧失自治活力，要么因省的放任而陷入地方割据式的混乱，进一步拉大了制度设计与现实执行的落差。当然，更为重要的一个影响变量是孙中山之后国民党国家“再造”的蜕变。
四、国家“再造”蜕变与县政转型曲变
“一切县政之组织与建设，如不合于利民之目的，皆不能认为有真正之价值”。然而，1927年蒋介石建立南京国民政府后，基于推行和维系个人独裁与派系利益的需求，国民党背离了孙中山的国家“再造”理念，使其从“民主建国”转向“集权控政”。这一改变直接导致了县政转型曲变。对此，时人评论道：“至于县政制度之本身，亦曾经一度重要之改革……按四五年前，党国领袖，秉承中山先生遗教，着手于推行人民自治，然未获成绩，终遭失败”。
（一）国家“再造”的蜕变
1927年后，蒋介石国民党虽然标榜承续孙中山“再造”国家主张，强调“本党秉承总理遗教，负救国建国之重大使命……责任所系，信形艰巨”，“本党历史的任务厥为建立三民主义之共和国，故凡所以促进地方自治……皆当力行不懈，以彻底实现总理所主张之民权政治”。直到1948年“行宪国大”宣告所谓国家“再造”完成，实际只是在因应时代和内外部挑战之下实现了某些制度形式的所谓现代性，其国家本质上依旧是极少数人统治绝大多数人。这与孙中山的国家“再造”目标相比，显然是重大的蜕变即倒退甚至背弃。具体表现如下：
其一，党治沦为个人独裁工具，背离“以党治国”的民主内核。孙中山主张“以党治国”，强调国民党作为“革命党”的政治指导作用，通过党纲政策引导国家发展，逐步实现民权。但蒋介石将“党治”异化为个人集权的手段，一方面以军驭党，使“国民党的政治地位和社会影响力逐渐下跌”；再者，国民党方面公开否认多党共存，奉行“一党专政”。曾任国民党中央组织部部长的张厉生尝言：“中华民国，乃总理所缔造，无论在任何时期内，不容他党之并存，更不容他党之执政”，国民党由原来的“联俄联共扶助农工”的革命政党转变为垄断国家政权的特殊阶级。国民党的“训政体制”事实上成为了“封锁仕路、独占政权的一个方略”，国家“再造”的民主方向被扭曲异化。
其二，民权实践让位于集权控制，基层自治沦为空壳。孙中山十分重视县自治，主张通过县议会等机制培育民众的民主意识与参与能力，但蒋介石集团更关注对基层社会的控制而非民权发展，认为“地方自治”可能削弱中央集权，因此对县自治进程反复摇摆：1929年虽宣布以1929—1935年为“训政时期”，目标是完成县自治，但1937年全国抗战爆发后，多数地区的县参议会又以“经费紧缩”“举办保甲”等理由宣告暂行结束，如“浙江各县的县参议员，亦曾全部选出，亦因旋即举办保甲，未正式成立”。即便1943年行政院颁布《成立县各级民意机关步骤》，要求重建县参议会，但由于选举过程由“党部及团体提名政府圈选，而不是由于人民的自由直接选举”，县参议会从民意机关沦为“装饰性机构”，孙中山“人民有权”理念也因此落空。
其三，民生导向转向掠夺性治理，背离“扶助农工”政策。孙中山的“耕者有其田”和“扶助农工”政策，旨在通过改善农民与工人的生存状况，建构国家“再造”的社会基础。但1927年后，蒋介石国民党不仅未推进土地改革，反而通过县政加重对基层民众的剥削：一方面，苛捐杂税与摊派层出不穷；另一方面，背离“耕者有其田”政策，维护地主阶级利益，导致“占中国人口最大多数属于社会底层的农民及其生存问题”始终无法解决，使国家“再造”渐失社会根基和群众基础。
（二）县政曲变
蒋介石国民党虽意识到了“县政之重要不仅为国家行政之基础，而负责县政之各县县长，实为决定胜败国防第一线之战斗员”，也在一定程度上从当时的实际需求出发，力图以党权统领县政，并以“管、教、养、卫”来管理县政，以期达到“人尽其力、地尽其利、物尽其用、事尽其功”的目的，具备一定的现实动因，但其政权本质上以集团利益为核心。换言之，蒋介石集团主导下的县政转型虽主张应“贯彻民权主义精神”“推行新县制”“促进地方自治”“充实建国力量”，但实质上并未指向“人民县政”的价值旨归，而成为其统治集团进一步强化和扩张权力的工具。由此，县政设计的核心导向从孙中山时期的民权、民生取向，转向集权和控制的逻辑。尽管在制度条文上仍部分保留孙中山县政构想的形式外壳，但其内核已发生实质变化，具体如下：
第一，职能定位：从“民生改善”到“社会控制”。
孙中山设计的县政职能以改善民生、培育自治为核心，涵盖土地调整、公共服务、教育推广等内容。但蒋介石集团主导的县政设计，将社会控制作为核心职能，民生职能被边缘化甚至扭曲。
一方面，治理的监控化与爪牙化。通过保甲制度、公安局等机构，实现对基层民众的严密控制。《县组织法》规定公安局“掌警卫、消防、防疫、卫生、森林保护等事项”，但实践中，公安局的核心职能沦为镇压民众反抗、维护统治秩序，如应对抢米风潮、抗粮抗税等民众运动；保甲制度则将每户抽丁、互相连坐作为主要手段，使县政成为集权统治的“爪牙”。1939年12月，国民政府行政院颁布《县各级组织纲要实施原则》，要求各地自1940年起推行“新县制”，本意在推进地方自治，但其“如同国民党当政时期的许多改革，依然是看上去很美，而无法落在实处”。
另一方面，民生职能的形式化与空转化。教育、卫生等民生职能虽仍保留在制度文本中，但民生领域资源持续向控制职能倾斜，党员也无服务民众的深刻认识，无法真正地服务人民，背离孙中山以县养民、以县育民的初衷。对此，胡汉民批评道：“许多党部都不知向下层去做工作，却只会向上面拱……而对于自己应该向人民方面做工作，却不知考究，不知注重”，“所谓‘到民间去’，在党员已成了一句空话”。1935年，任职于国民党中央的王子壮亦在日记中写道：“今日之党务，已趋末路，无计划，无作法，入党者以此为干禄之捷径，负责者已无当年革命之勇气，敷衍塞责者虚应故事，益党内派别林立……勾心斗角，更有何力量以对外作民众工作，于是一般人对党无味矣。”
第二，体制结构：从“分权制衡”到“关系失衡”。
孙中山设计的县政体制结构，强调县党部指导监督、县政府行政执行、县议会民意表达的分权制衡，县党部不直接干预行政，县议会负责议决与监督。但蒋介石集团为强化集权，对县政体制进行重构，导致上述县政关系失衡。
一方面，县党部角色异化，从政治指导到权力争夺。尽管政策规定“县党部处于指导督促地位，应予以宣传推行之助力”，但实践中，受党、政、军关系的影响，各地差异很大，极其复杂，一些县党部往往组织涣散、无力监督。就连蒋介石自己都曾严厉批评国民党“大家因循苟且敷衍塞责，只要应付过去，欺骗得了就算事”“现在本党差不多是奄奄一息，沉寂无声，一般民众不仅对党无信仰，而且表示蔑视，这就是由于党员不负责任，不知耻辱，因此党的基础就败坏了!”同时县党部与县政府争夺权力，甚至形成“两个中心、两种政治势力和两个政治体系”，党政难以协调，矛盾冲突频出，而县民意机关实际也常常无法发挥其应有的功能。
另一方面，县政府权力分散虚化，县长从名义综理到实际受掣。《县政府办事通则》虽规定“科长及各局局长秉承县长处理本科及本局事务”，但没有真正建立起以县长为首的县级行政体制，“各县政府高悬在上，各局分立，俨同割据，甚至事业进行，省府各厅，直令各局，各局亦直呈各厅”。县长沦为各方势力的“傀儡”，名义上综理县政，实则处于上受省厅（处）制约、下受士绅架空、侧被党部干预的困境。当时一位县长也道出了其中的无奈苦楚：“现在县政府好比是辆破旧陈腐、机件不全、而又缺乏汽油的汽车，县长好像是司机。车子的股东很多，甲要开到东，乙要开西，丙丁又要开往南和北，大家都说要赶快开，既不管车子的好坏，又不顾有没有汽油，司机为着职责所在，只好服从命令，勉力开驶”。此外，军队也常常对地方政务予以干预，以致县政府在行使职权时处处受限，难以正常运作，使县政体系陷于无序状态。
第三，运行过程：从“制度约束”到“派系主导”。
1927年后，蒋介石国民党统治下的县政运行愈加脱离孙中山的制度设计，总体上服从和服务于派系斗争与个人意志的需要，主要体现在：
其一，政策执行的选择性。尽管国民政府颁布了《县组织法》《县参议会组织法》等政策法规，但“实际施行者尚未之闻”，如《县组织法》规定的县参议会“审议县预决算”职能，在实践中多由县政府自行决定，参议会仅作形式审议；县政会议“每两星期开会一次”的规定，也因县长与各局矛盾、党部干预等原因难以落实。
其二，官员选拔的派系化。孙中山主张通过“考试、检核”选拔县政官员，而蒋介石集团将县政官员选拔作为培植派系势力的手段。“县知事试验”制度虽被保留，但“政治经验”和“政治学识”的标准被派系归属、个人忠诚取代，导致贪官污吏、土豪劣绅混入县政队伍，亦“有目不识丁，或地痞无赖之流当选及农会当选人”，遂使贤退劣进，县政官员素质大幅下滑。
其三，资源分配的私利化。县政的财政、人力等资源，不再依据公共需求分配，而是向派系利益、个人私利倾斜，县政运行沦为权力寻租的工具，背离制度约束的初衷。对此，美国学者杜赞奇评论道：“国家和军阀对乡村的勒索加剧，那种保护人类型的村庄领袖纷纷‘引退’，村政权落入另一类型的人物之手……他们大多希望从政治和村公职中捞到物质利益。”
（三）县政曲变折射国家“再造”蜕变
县政作为国家“再造”的基层载体，其曲变轨迹与国家“再造”的蜕变进程高度契合——县政的权力异化、职能扭曲与治理失效，本质上是国民党的国家“再造”偏离孙中山的“三民主义”方向、走向集权独裁的缩影。这集中体现为：
第一，县政职能的“控制化”折射国家“再造”的统治优先逻辑。
孙中山国家“再造”以民生改善为社会基础，主张通过县政解决农民问题、推进公共服务；但蒋介石集团以“训政”为主旨的国家“再造”本质上是维系统治，将控制基层置于首位，这在县政职能中表现为治安职能膨胀、民生职能萎缩，使县政成为集权统治在基层的延伸，折射出这种国家“再造”片面追求“社会控制”并将其置于“改善民生”之上，不能不说这是一种畸形的逻辑。
第二，县政体制的“集权化”折射国家“再造”的独裁专制转向。
孙中山设计的国家“再造”，以分权制衡为核心，强调党、政、民的良性互动；而蒋介石国民党的国家“再造”，以个人独裁为目标，通过强化中央对地方的控制，构建军权主导、党权依附、民权虚化的集权体系。这种转向在县政权力结构中表现为中央对县政的绝对控制、党权沦为军权的附庸，以及民权的虚化。一系列县政举措沦为空谈，折射出国家“再造”从民主建国沦为集权统治，使基层民众日益失去对国民党国家政权的认同。
第三，县政过程的“失效化”折射国家“再造”的合法性危机。
孙中山构想的国家“再造”以民众参与为动力；而蒋介石则压制民主、漠视民情，导致县政实践严重脱离民众、内耗频生，乃至引发民众反抗，使基层治理陷入空转与失序，本质上是国家“再造”合法性危机的基层体现。正如翁著所言，国民党政府“不能把农民纳入支持其统治的‘维护性’力量，农民转化为对抗性力量也是必然的，其统治的合法性基础不能不随之丧失”。1927年后县政转型曲变的实践表明，国家构建若脱离基层需求、背离民众利益，即便有完备的制度文本，也无法建构稳定的统治基础，终将陷入合法性危机。
正是在国家“再造”蜕变导致县政转型曲变的过程中，国民党也不再是中国前途的希望所在，最终宣告了其“再造”中国的彻底失败。与之相对，而由中国共产党主导的国家“重建”则取得了真正的成功。中国现代国家也由此实现从“再造”到“重建”的转换。从中国现代国家的大历史来看，中国共产党在现代化国家建设进程中不断完善县政体系，为新中国成立以来至今的县域治理奠定了坚实基础，使县在当代中国始终是“发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础”。
五、从国家构建和县政转型的历史研究发展国家及地方政治理论
中国现代国家构建和发展，是一个从传统向现代演进的宏大历史进程，具有内在的历史整体性与延续性。其中，国家（中央）和县作为上下的两极，其互动演进的历史逻辑蕴含和浸透着丰富的经验与理论养料，通过国家构建和县政转型的历史研究，抑或可资阐发对国家理论及地方政治理论的些许新认识。
首先，对于中国这样一个“中心主义国家”，从传统到现代大转型的整个过程中，无论是整体的国家构建，还是地方和基层的县政转型，现代社会中心力量即中心政党建设，都是核心与关键，“中国政治问题从地方是‘统’不起来的，必须是纵向的……在中国现代国家初创和改造或‘再造’和‘重建’的整个过程中，都得主要从纵向轴去努力”。孙中山之后，蒋介石反复强调国民党“改造”，“改造本党，复兴本党……负得起革命建国的责任”，将国民党“改造”作为国家“再造”的前提，算是发现了症结所在，但是他没有建设一个现代社会中心力量的理念及切实可行的路径和办法，后期试图学习共产党延安整风运动的经验也徒劳无功，根本还在于其阶级性和代表性使然。
其次，现代国家构建，宏观在顶层（中央）擘划、具体在地方（省）和基层（县）落实。中央、省、县构成一个一体而联动的体系，但其中也始终伴随着张力与矛盾。在整个体系中，中央层级的建设是首要的，这种现代性的构建根本上是人民性与权威性、民主性与集中性的统一，只有权威性而缺失人民性和只有集中性而缺失民主性的现代性抑或是虚假的外壳，本质上还是传统性内核。孙中山后国民党的国家“再造”即是如此。而且，国家与县之间横亘着“省”这一层级，央地关系是国家构建的主轴，也是决定国家建设成败的关键变量。在这一整体性链条中，中央、省与县形成三个基本环节，各有各的政治定位及相应功能。从国家“再造”到县政转型，恰恰体现了特定历史阶段这一链条关系的某种现代性建构。因此，处理好中央、省、县之间的关系，实现上层结构、中层结构、下层结构一致性和协调性的统一尤为重要。然而，中国现代国家初创时仅为“以省为单位之政府”，未能真正构建出“以全国人民为一总单位之政府”，“中央与地方之关系，毫不明确制定”，实际运作中出现诸多混乱；到了国民党时期省县关系亦十分杂乱，省政府各厅处与县局“彼此直接行文，流弊所及，遂使省府与县府，不克层层节制，顿失以身使臂以臂使指之效”。
再次，政治现代性的基础是社会现代性，政治现代转型的根基是社会现代转型，对于县政转型来说尤其如此。中国这样一个有着悠久历史的超大型国家和社会，没有一个社会的大变革和大转型，县政的现代转型是难以真正实现的。从中国现代国家的大历史来看，国家构建根本上是社会重建，但1927年后的国家“再造”只是现代国家初创后的治权转移和政权的改头换面而已。因此，国民党主导的国家“再造”和县政转型只能是过渡性的。孙中山和国民党是在原有的社会基础上进行所谓政治革命和推动县政转型；中国共产党则是通过彻底的社会革命，实现国家重建和县政重建。中国共产党通过新民主主义革命，进行中国现代国家“重建”，即构建新型现代国家——人民国家；在根据地和解放区相应地推进新型县政——人民县政，与国民党国家“再造”背景下的县政转型相比，显然是一种历史性超越。正如毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中指出：“县政治必须农民起来才能澄清，广东的海丰已经有了证明……在农民已经起来的县，无论什么人去，都是廉洁政府。”1949年9月新中国成立前夕，毛泽东在为中央起草的指示中也强调：“县的许多大政方针……均以召开各界代表会议，经过讨论，取得代表们同意，然后传达推行”。这就是人民县政。
最后，历史是理论孕育的肥沃土壤。县政既载传统精粹，又纳时代新变，成为连接古今治理的活的制度载体。可以说，“中国之永为一统一国，此项政治制度实贡献过其甚大之绩效”。县政史的得失也为现代国家理论研究补充了经验或教训，有效的现代国家构建绝非顶层设计的单向过程，而是国家与社会，中央与地方，上层、中层和下层的双向互动，因此必须重视县政等基层政权的基础性作用，“把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举”，实现国家意志、社会需求及人民呼声的对接。强化对国家构建和县政转型的研究，不仅是对历史的追溯与重建，而且是对现代国家构建规律与县政本质的理论探索。换言之，从这一研究发展国家理论及地方政治理论，既是以历史为对象，也是以历史为方法，由此为理解和阐释县政转型与国家“再造”尝试提供一种跨学科的历史政治学新视角与新认识。
需加注意的是，向历史学学习并与其直接交流对实现真正的跨学科研究范式具有极端的重要性。为此，应先如翁著般走进历史深处，以宏阔视野和细密史实对问题予以把脉探微。但历史政治学的研究并不以此为止，而是从历史深处走出来，走向理论创造和发展。这就需要科学审慎地处理历史与理论的关系，既须警惕“先横亘一理论于胸中”，也要避免用理论人为地“裁剪”“嵌套”“框定”历史，因为“事实可以范围理论，而理论不足以改变事实。超越事实空言理论，则理论尽可有千百样不同，而事实则只此事实”。同时，也要将理论与历史相联系，运用理论指导和分析历史。只有坚持论从史出和史论结合的研究自觉，才能从历史的复杂图景中提炼出真正有解释力的理论成果与智识资源，使历史得以观照现实、启迪未来。