作者简介：燕继荣，北京大学政府管理学院院长、教授；刘伦，北京大学政府管理学院长聘副教授
文献来源：《治理研究》2025年第6期
摘要：中国进入新发展阶段，协调发展成为实现“强国”目标的重要任务，县域发展与治理在中国式现代化进程中的重要性更加凸显出来。研究采集多源数据，对全国1866个县域在经济、社会、环境三大维度的发展与治理状况进行全景分析，研究聚类识别出县域发展状况的六大类型，提出“补短板、强协调”“提升底线，分类施策”的县域治理原则，以及在经济发展方面进行基于比较优势的精明发展、在社会治理方面进行均等化公共服务供给与结构重塑、在生态治理方面进行基于产业荷载的梯度补齐等具体发展建议。
关键词：县域；协调发展；县域经济；公共服务
一、县域—国家协调发展的重要场域
在人类现代化进程中，发展经常呈现非均衡特征，在经济发展中伴随内部差距扩大、环境污染、社会矛盾突出等问题，进而制约整体发展。因此，在长期实践探索中，发展范式出现了从“优先发展”“唯经济增长”向“协调发展”的重要转型。在我国经济社会发展进程中，为有效集聚资源、快速提升国力，曾实施以城市和东部地区为先导的经济发展策略，有力推动了经济起飞与人民生活水平提升。然而，随着发展阶段的演进，发展不平衡不充分的问题凸显，逐渐成为制约高质量发展的主要挑战。在此背景下，推动协调发展成为核心议题。进入新时代，协调发展更被确立为习近平总书记提出的新发展理念的核心组成部分。
县域是国家治理体系的基本单元，是以县城为中心、以建制镇为节点、以广大农村为腹地的区域。县域在国家治理中的重要性，既体现在其规模上，也体现在其结构上。就规模而言，县域占据了我国80%以上的国土面积，承载了60%的人口，因此，县域的发展质量直接关系到国家整体高质量发展目标的实现。就结构而言，县域连接城乡，农田、生态保护区等均位于县域范围内，相较于中心城市，县域在推进城乡融合以及生态环境保护方面扮演着更为直接的角色，是协调发展的重要实践单元。
县域作为治理单元在国家政策中逐渐受到重视。2010年以前，中央并未出台直接针对县域发展的专项政策，县域发展的政策条件蕴含于经济、财政、土地规划、城乡关系等基础性制度设计中。2011年出台的国家“十二五”规划首次设有“增强县域经济发展活力”的专门章节，显示出县域发展逐步受到国家政策的关注；2017年，国务院办公厅出台《关于县域创新驱动发展的若干意见》，这是首部专门针对县域发展的中央政策文件。习近平总书记在2020年中央农村工作会议上首次指出，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点。此后历年的中央一号文件都十余处提及县域。此外，国家新型城镇化战略也将县城作为重要环节。党的十九届五中全会提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，并写入国家“十四五”规划与党的二十大报告。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，这是中央首次专门针对县城发布政策文件。可以看到，随着我国进入新发展阶段，县域治理的重要性不断提升。
然而，县域治理也是一项高度复杂的课题。我国目前共有1866个县域(包括县、县级市、旗等)，数量庞大，遍布全国，我国地区资源禀赋的多样性与社会经济发展的不均衡性在县域层面有着充分体现。从人口规模来看，人口最多的县域有870万常住人口，最少的不到1万人；从经济发展水平来看，县域人均地区生产总值最高可达21.5万元，接近于东部发达城市，而最低者仅为2万元；从发展定位来看，333个县域位于国家主体功能区划中的重点开发区，44个位于优化开发区，1489个位于具有生态涵养职能的限制开发区。这深刻反映了不同县域在自然禀赋、区位条件、发展阶段和功能定位上的差异。这些巨大差异决定了县域治理无法遵循单一模式。
在上述背景下，本文立足于新发展阶段、面向协调发展目标、整合多源数据，系统评估近年来我国县域发展与治理状况，发现“短板”，并进行分类分型，在此基础上探讨“补短板、促协调”的县域治理进路。
二、协调发展视角下的县域指标体系构建
(一)协调发展理论内涵
协调发展认识的形成来自于马克思主义政治经济学、区域经济学的学理分析，以及人类社会发展实践的长期总结。狭义的协调发展关注区域、城乡之间的经济分工与协调，是马克思主义政治经济学与区域经济学均论及的关键命题。马克思主义政治经济学论述了劳动地域分工的必然性，指出劳动分工通过集聚机制形成地域分工，推动产业空间分化，并导致城乡分离与利益对立。区域经济学通过模型推导进一步指出，经济发展的客观规律往往导致区域之间形成“核心—边缘”结构，核心地区凭借先发优势不断集聚优质资源，区域差距难以通过市场机制自然消解。两条理论脉络共同论证了在市场机制下区域经济差异形成的必然性，从而指明防止区域经济发展差距扩大是有为政府的应有之义。
随着工业化进程的深化，单纯关注经济增长的发展模式暴露出显著外部性。现代化进程表明，尽管经济维度的快速发展能够提升整体财富与生活水平，但也容易引发分配不均、社会矛盾加剧和生态环境破坏等问题，最终陷入发展困境。对此，国际社会提出可持续发展理念，其核心即体现为经济发展、社会包容与环境保护的协调平衡，反映出协调发展内涵已超越单纯的经济领域，扩展为“经济—社会—环境”整个系统的协调共生(见图1)。在我国新发展阶段，“绿水青山就是金山银山”“共建共治共享”等一系列发展理念均体现出系统协调思想。在我国迈向高质量发展的新阶段，必须同时推进区域协调与系统协调，才能不断推进经济社会的可持续发展和人民美好生活目标的实现。
协调发展也是中国式现代化的核心特征之一。在中国式现代化的五大特征中，除“人口规模巨大”是对基本国情的描述、“走和平发展道路”是对外方针之外，其余三大特征均以协调发展为内核。“全体人民共同富裕”体现为区域与城乡之间的经济协调发展，“物质文明和精神文明相协调”体现为经济与社会的协调发展，“人与自然和谐共生”则体现为人类社会与生态环境的协调发展。因此，中国式现代化的深入推进，本质上也是协调发展模式的深化与实践。
需要指出的是，协调发展不等于平均主义。习近平总书记指出：“不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。”协调发展是动态的、过程性的，其理想状态是：各地区基于资源禀赋实现经济分工与互补，公共服务实现均等化，社会保持安定和谐，生态环境普遍达到优良水平，最终使全体国民无论身处何地、城市或乡村，都能享有大体相当的生活品质。其中的标准并无绝对，例如区域经济格局的协调程度、公共服务的基准水平等，均需在发展中动态调整与提升。当前，我国距离这一协调发展目标仍有一定差距。面向未来深化推进协调发展，下文将以县域为基本观察单元，在区域协调与系统协调的双重视角下，构建一系列指标，对县域发展治理的协调性与差距状况进行系统评估。
(二)县域发展与治理指标体系构建
基于上述协调发展理论分析，本文构建了由“经济—社会—环境”三大维度构成的县域发展与治理指标体系，综合数据可获取性与指标意义，选取三大维度的关键特征指标，通过三大维度指标在区域间的得分格局，对县域发展与治理的区域协调与系统协调进行评估，并识别短板(见表1)。
在经济维度，本文从整体水平与特色优势两方面对县域经济发展状况进行评估。其中，整体水平以人均GDP来表征，特色优势是指一个县域是否已在某一个产业领域形成规模，以县域出口量最大的货物品类的出口金额来表征。县域GDP数据来自《中国县域统计年鉴》(数据更新至2023年)，人均GDP以年鉴提供的GDP数据除以来自各县统计公报的县域常住人口数据进行计算；出口货物金额根据中国海关进出口数据进行计算(数据截至2016年)，基于1700余万条出口货物报关记录进行统计，首先通过与全国工商企业注册信息进行匹配，识别货物出口公司所处区县，之后统计每个县域出口量最大的货物品类的出口金额。
社会维度进一步分为以政府为主体的公共服务供给以及以社会公众为主体的社会和谐安定。公共服务内容十分丰富，为避免评估内容过于庞杂，本文聚焦教育和医疗两项关键公共服务。对这两项公共服务的既有评估大多采用统计年鉴提供的医院床位数、教师数等常规数据，仅能反映服务的基本供给量，而对公共服务质量体现不足，难以反映新时期人民群众的期待要求。在医疗服务高质量供给方面，近年来，国家卫生健康委员会推动了“千县工程”，目标是到2026年全国至少1000家县医院达到三级医院医疗服务能力水平，为实现“一般病在市县解决”提供基础。面向这一高质量公共服务发展方向，本文采用万人三级医院数量对医疗公共服务进行评估，三级医院数据抓取自国家医保服务平台，通过医院名称与地址识别所属县域，共计识别出762家位于县域内的三级医院。在教育高质量供给方面，近年来，“县中塌陷”现象备受关注，即县域高中教育质量显著低于市区，造成城乡教育机会的失衡，反映出在我国国民教育水平不断提升下，优质高中教育成为当前县域教育公共服务的关键瓶颈。然而，反映县中教育质量的全国性数据目前尚无公开获取渠道，本文暂无法对县域高质量教育服务供给情况进行评估。
社会和谐安定的内涵与表现同样十分丰富，考虑数据可获得性，本文采用中国裁判文书网所公开的全国法院案件数据进行评估，分别选取万人均刑事案件数量与民事案件数量作为表征指标。其中，刑事案件数量可以在一定程度上反映县域社会的安定程度，民事案件数量可以在一定程度上反映县域社会的和谐程度。本文所使用的中国裁判文书网数据涵盖全国法院所有案件的裁判文书，基于案件类型与受理法院所在地进行统计，数据更新至2021年。
在环境维度，本文选取空气质量与水体质量两项核心指标对当前县域生态环境状况进行评估。其中，空气质量数据来自欧盟开发的EDGARv8.0全球0.1经纬度网格温室气体排放数据库，提取其中的PM2.5排放数据，将其对应到县域行政范围计算年平均值，数据时间跨度为2000年至2022年；水体质量数据来自生态环境部国家地表水水质自动监测公开数据，来自全国1700个水质监测点，取2021年12月的月度平均数据进行评估。
三、当前县域发展与治理状况指标评估
基于上节构建的指标体系，下文将对全国县域在“经济—社会—环境”三大维度的发展与治理状况进行评估，首先横向比较全国县域在各维度的指标得分，从区域协调视角识别各维度的区域短板，之后通过聚类分析对县域发展与治理状况进行分型，从系统协调视角识别各县域的相对短板维度，为进一步深化协调发展提供支撑。
(一)经济维度：东北与西南相对薄弱
县域经济承担着带动乡村农业和非农收入提升、推动共同富裕的重要角色。在县域经济整体水平方面，近年来，除东北地区之外，县域人均GDP持续增长，其中东部县域涨幅更为突出。但与城区经济发展水平相比，县域经济还存在显著差距，2022年全国县域人均GDP为5.8万元，约为当年全国人均GDP的70%，城区人均GDP的50%。同时，县域之间的经济发展水平存在巨大差异，人均GDP从一万元到几十万元不等。人均GDP较高的县域(第一四分位)主要分布在东南沿海以及西北及内蒙古资源型地区，此外，山西、湖北、四川、云南也拥有较多人均GDP较高的县域。人均GDP较低(最末四分位)的县域主要位于西部和东北地区以及河北、湖南、河南、山西等地(图2-A、图2-B)。
在特色优势方面，以县域最大品类的出口产品规模衡量，中部和东部地区的县域产品特色优势明显高于其他地区，以山东至广东的沿海地区最为突出，此外，东北东部县域也具有较大的单品类产品出口(图3)。值得注意的是，这些县域的人均GDP并不一定处于全国前列，但较大的单品类出口数额说明县域经济已形成一定特色优势，具有比较优势和发展潜力。
那么，不同县域经济发展状况背后是怎样的产业结构，本文进一步基于县域三次产业数据进行了分析。近年来县域经济普遍经历了第一产业占比降低、第二产业占比先升后降以及第三产业占比在2010年后持续上升的过程(图4)。2015年后，三大产业在县域经济中的占比呈现趋于稳定的态势。目前，以第三产业为主导产业的县域数量最多，约占60%；其次为第二产业主导，约占35%，主要位于西北资源型地区，并散布于东南和西南地区；第一产业为主导的县域数量最少，仅占约5%，主要位于东北等国家粮食主产区。从县域经济状况与产业结构的关系来看，人均GDP位于第一四分位的县域中，约60%以第二产业为主导产业，其中以第三产业为主导的县域(约占35%)中又有一半县域的二产与三产产值接近，因此，在这部分县域中二产主导或具有较强二产支撑的县域总计达到近80%。人均GDP位于前十位的县域全部以二产为主导，如江苏昆山的电子信息设备生产，江苏江阴的钢产业和高端纺织服装业，张家港的钢产业和化工产业等。与之对比，人均GDP位于底部四分位的县域中，约80%以三产为主导产业，这些县域的三产以服务本地生活消费为主，缺乏对外辐射能力，因此规模十分有限，实质上并无自身特色产业。此外，以一产为主导的县域中，也有一半属于这一最末梯队，说明一产的增加值总体仍然较低，难以凭其自身为县域带来较好的经济发展水平。上述发展经验表明，虽然县域经济整体存在二、三产业占比提升趋势，但在大部分情况下，只有二产能够成为县域经济的长期稳定动力。这是由于县域三产除旅游、物流等少数产业外，通常只能辐射本地有限的市场规模，县域经济并不能简单复制城市经济以三产为主的发展模式。但也需注意，一产是县域经济的基础与特色要素，农业发展增收、带动农民收入水平提高是县域经济发展的应有之义。一产发展难以仅凭其自身实现，而是需要与二产、三产紧密结合，通过延伸产业链提升增加值。如在人均GDP位于第一四分位的县域中，也存在多个以一产为牵引的成功案例，如福建光泽县的肉鸡养殖与加工、辽宁长海县的海洋养殖业等，为基于一产壮大县域经济提供了范例。
总体而言，当前县域发展不断分化，经济发达县域人均GDP与一线大城市接近(2023年有近50个县域人均GDP达到上海的18万元水平)，但在协调发展视角下，更需关注经济发展水平较低县域的未来发展路径。
(二)社会维度：公共服务北低南高，社会治理各有短长
社会维度评估的第一项子维度是以政府为主体的公共服务供给。学者们普遍认为，无论人口规模大小，为县域居民特别是农民提供高质量公共服务，是县域治理责无旁贷的核心任务。在本文评估的医疗公共服务的高质量供给方面，全国共有493个县已建有三级医院，占县域总数的四分之一，其中200个县拥有超过一家三级医院。从人均拥有情况分析，在已建成三级医院的县域中，万人均三级医院数量从0.01个到0.1个不等，其中约50个县的万人均三级医院数量超过了当前全国城区平均水平(0.05个)。在地域分布方面，拥有三级医院的县域主要集中在南方地区，呈现出显著的南北差异，其中江苏、浙江、安徽、湖北、四川、云南建成三级医院的县域数量较多(图5)。值得注意的是，县域医疗公共服务的区域差异格局与县域经济发展水平并不完全一致，如东部沿海地区县域经济发展水平较高，但部分县域三级医院覆盖度不高，而四川属于西部地区，但县域三级医院覆盖度在全国处于前列。这在一定程度上反映出不同地区政府对县域公共服务的重视程度差异。如要达到每个县建有至少一个三级医院的公共服务供给水平，那么全国还需建设升级约1400个三级医院并持续投入。
社会维度评估的第二项子维度是以社会公众为主体的社会安定和谐。在现代化进程中，县域社会中的传统乡情关系、家庭关系乃至伦理观念都在发生深刻变化，同时伴随市场经济活动的增加，县域基层社会治理面临多方面挑战。对县域人均刑事案件与民事案件数量的评估显示，社会安定和谐情况在县域之间存在显著差异。其中，万人均刑事案件数量从1件到10余件不等，中位值为1.8件，万人均民事案件数量则从10件以内到100余件不等，中位值为31.1件，反映出县域基层社会和谐稳定程度的较大分异。从地域分布来看，人均刑事案件与民事案件数量水平均成混杂分布，各区域均有数量突出地区，为社会治理“短板”地区。需要说明的是，民事案件数量也在很大程度上与公众法治意识相关，如东部沿海地区相对发达，公众法治意识更强，更习惯于通过司法途径解决纠纷，也在一定程度上推高了民事案件数量(图6)。从“补短板”视角来看，如将目前人均刑事与民事案件数量超过中位值的县域案件数量降至中位值水平，则需减少5.8万件刑事案件与80万件民事案件，分别为相应县域现有案件数量的36%与30%，是较大幅度的降低，存在一定挑战。未来县域社会治理需因地制宜，深刻把握各地县域社会变迁动态与治理挑战，特别是在“短板”地区需协同多元主体，共同推进县域社会治理水平提升与社会安定。
(三)环境维度：华北东北短板明显
县域是山水林田湖草沙等生态资源的主要聚集区，保护生态环境、实现人与自然和谐共生的现代化关键在于县域。在一定程度上，“头部”超特大城市可以作为资源消耗者，将环境压力转移至其他地区，但县域作为连接经济活动密集区与自然环境的末端环节，在生态环境方面必须承担正向角色。如何平衡发展与生态环境保护乃至为全国经济发展提供“生态盈余”，是县域发展的必解之题。
总体而言，县域生态环境在发展中经历了先污染后改善的过程，近年来在国家的大力治理下，县域生态环境质量显著提升。但由于我国人口与经济活动天然在胡焕庸线以东聚集，东西部生态环境质量也存在显著差异。空气质量方面，PM2.5平均浓度从0.1至7000不等，中位值为73；水体质量方面，平均水质级别指数在1－3范围内变动(1为质量最佳)，中位值为1.3。从详细地域分布来看，空气质量较低的区域主要集中在华北南部、华东北部、华中地区以及部分东北地区；水体质量较低的区域主要分布在华北南部、华东和华中北部、部分东北地区以及云南(图7)。值得注意的是，尽管生态环境质量存在明显的东西分异，但在经济活动集中的东部地区，环境污染程度与经济发展水平并未表现出明显的相关性，县域PM2.5浓度与人均GDP的相关系数仅为0.15，水体污染指数与人均GDP的相关系数仅为0.04，这表明部分县域已经成功实现了经济发展与生态环境保护的协同推进。例如，浙江、福建两省的县域经济发展位居全国前列，同时两项污染指数都相对较低，形成了经济发展与自然环境和谐共生的示范。
从“补短板”视角来看，显然中东部及部分东北地区为生态环境“短板”地区。如将当前空气质量与水体质量低于中位水平的县域提升至中位水平，则其空气与水体污染指数还需分别降低80%与22%，在空气质量提升方面面临较大挑战，还需大力推动产业生态化转型，淘汰落后产能并发展新质生产力。
(四)县域发展与治理状况类型分布
由以上分析可见，我国1866个县域在经济、社会、环境方面呈现出错综多样的发展状况。面向协调发展目标，有必要对县域发展状况进行基本分型，形成总体评估。县域发展分型分析以县域发展治理各维度指标为基础，进行聚类分析。具体而言，对于每个维度，研究首先对涉及的子指标进行县域排序，随后计算每个县域在各维度内的平均排序得分，最终基于每个县域在三个维度的排序得分进行聚类分析。
聚类分析结果显示，将县域分为六类时结果最为合理，本文以类型A至F对各类别进行标记(见表2)。其中，A型县域为产业发达型，经济发展水平位居全国前列，同时公共服务供给水平较高，但在社会和谐和生态环境方面排序较低，主要分布在东部沿海地区；B型为资源发达型，经济发展水平较高，生态环境质量较好，但在公共服务和社会和谐方面排序较低，主要分布在西北资源型地区，但浙江部分县域由于兼具较高的经济发展水平与生态环境质量，也被归入这一类别；C型县域为中等I型，经济发展水平和生态环境质量处于中游，公共服务供给水平较高，但社会和谐方面排序较低；D型县域为中等II型，经济发展、生态环境和公共服务供给水平均处于中游，但在社会和谐方面排序较高，C、D型县域均散布于中部和西南地区；E型县域为整体落后型，经济发展水平较低，生态环境质量和公共服务供给水平也相对落后，社会和谐方面处于中游水平，主要分布在东北地区并零星分布于中部地区；F型县域为生态涵养型，经济发展水平较低，但生态环境质量较高，社会和谐度较好，公共服务供给水平处于中游，主要分布在西南地区。如图8所示，这一分类结果揭示了当前我国县域发展与治理的总体多样化格局，可为进一步推动协调发展制定分类施治策略提供参考。
四、“补短板、促协调”的县域治理进路
在我国过去几十年的快速发展中，近两千个县域以多种方式参与到国家社会经济发展进程中，既有县域成功培育出具有区域乃至全国竞争力的产业能力，也有县域始终未能实现有效的产业培育反而造成投资浪费，还有县域陷入人口持续外流与发展动能不足的困境。当前，我国经济社会发展面临国际政治经济格局重构、制造业结构性产能过剩、人口老龄化加速等多重转型挑战，在此背景下，如何科学推进协调发展、研判县域发展路径，已成为新时代国家治理的重大战略议题。本节将在前文县域发展与治理状况评估基础上，面向未来经济社会发展环境，探讨县域治理的进路方向。
(一)总体原则：提升底线，分类施策
在县域发展与治理中，经济发展水平构成基础性条件，深刻影响着其他各方面发展治理路径的制定。上文数据分析显示，当前我国县域在经济方面整体呈现分化态势，为制定未来县域治理策略提供了基本启示。上文分析也表明，第二产业是推动县域经济增长的核心动力，这既包括承接大中城市产业转移的制造业，也包括依托县域本地农业资源延伸发展的农产品加工业等。然而，未来相当长时期内，国际国内新形势将突出体现为市场增量的不足，难以消化更大规模的制造业产品。这一现实决定了县域经济发展不能再延续“齐上大上”的传统路线，更不应盲目追求让所有县域都达到当前“百强县”的工业发展水平。事实上，改革开放四十余年的发展历程清晰表明，受区位条件、人力资本等关键要素制约，各县域经济发展潜力存在客观差异。因此，未来县域协调发展也需要遵循分类施策的科学原则，避免以统一的发展目标衡量所有县域，而应依据各县域实际条件，科学确定其功能定位和发展目标。对此，本文提出以下县域治理的具体进路建议。
(二)县域经济发展：基于比较优势的精明发展
县域经济发展需遵循基于比较优势的精明发展理念。在改革开放后的较长时期内，由于对县域经济内在规律认识有限，不少地区脱离自身要素禀赋实际，盲目推进产业布局和招商引资，导致县域产业普遍呈现“小、散、乱”特征，重复建设与同质化竞争问题突出，难以形成真正具有竞争力的产业体系。相比之下，产业发展较为成功的县域往往能够准确把握并充分发挥自身比较优势，或依托毗邻大城市的区位条件积极承接产业外溢，或立足农业基础延伸产业链、提升附加值。正反经验表明，县域产业培育必须紧密结合其在空间区位、农业资源、自然资源等方面的现实条件，走差异化、优势导向的精明增长之路。
同时应清醒认识到，我国中西部和东北部分县域既不靠近核心城市群、缺乏外溢带动，也欠缺特色农业或优质自然资源，在挖掘产业比较优势方面存在先天局限。若继续沿用盲目跟风、重复投入的传统发展模式，不仅难以构建可持续的产业竞争力，还可能加剧资源错配与财政风险。面对新的宏观环境与发展阶段，亟需各级政府依据国家主体功能区战略对这类县域开展系统评估和精准定位，加强分类指导，推动各县立足实际、科学选择发展路径。此外，还应加快推进县域治理考核机制改革，转变以经济增长为核心导向的地方发展观，构建差异化、综合性的评价体系，为县域高质量发展提供制度保障。
目前，人均GDP位于中位值以下的县域共有约3.6亿人口，占全部县域人口一半。这些县域人均GDP平均为3.8万元，最低为1万元，在人口规模不变的条件下，全部达到全国县域人均GDP中位值水平(5.2万元)还需4.8万亿经济规模，相当于当前全国县域总GDP的10%，这一差距并非难以逾越。基于既有县域经济发展经验，落后县域经济增长主要可依托承接先发地区二产溢出与自身一产产业链延伸两大路径。但在当前制造业产能过剩的背景下，制造业规模增长与溢出空间有限，因此，进行一产产业链延伸与升级是落后县域实现经济增长的优选路径，不仅有利于补齐落后县域经济短板，同时也有利于推动城乡融合与城乡协调。
对于聚类分析所划分的六类县域，可分别采取以下差异化发展策略：A型县域(产业发达型)可进一步推动产业高端化与绿色化转型，强化创新能力，从低端承接转向高端创新；B型县域(资源发达型)需推进资源型产业绿色、可持续发展，延伸产业链，同时提前布局替代产业，增强经济韧性；C型(中等I型)、D型(中等II型)和E型(整体落后型)县域应客观评估产业发展潜力，避免盲目投资，优先保障基本公共服务和生态安全；F型县域(生态涵养型)应在坚持生态涵养的基础上，探索生态产业化路径，探索生态产品价值实现机制。
(三)县域社会治理：均等化公共服务供给与结构重塑
对县域经济发展路径的“有所取舍”，并非意味着对增长潜力有限地区采取放任态度。相反，无论县域处于何种发展定位，其根本任务始终是满足居民尤其是广大农民群体对美好生活日益增长的需求，提供地区间均等、城乡间均等的公共服务保障，并推动县域现代和谐社会塑造。当前，我国县域在教育、医疗、养老、文化休闲等基本公共服务领域仍与城市存在明显差距；与此同时，县域社会也在经历现代化转型带来的结构性变迁。在这一背景下，未来县域社会治理的核心在于实现公共服务均等化供给与社会结构的系统性重塑。特别需要明晰的是，公共服务均等化是中国式现代化的重要原则，即每一位公民(无论居住地或户籍属性)都应享有公平可及的基本公共服务，这是我国高质量发展阶段的重要维度。当前，即便在发达国家，许多小城镇也面临因人口流失导致的公共服务衰退与社会活力下降问题。若我国能在县域层面广泛实现优质公共服务的全面覆盖，将不仅是治理效能的重要体现，更可成为彰显中国式现代化道路吸引力的关键实践。
对于前述六类县域，相应的社会治理策略应有所侧重：A型(产业发达型)应依托相对扎实的产业基础与财政基础，补齐公共服务短板，推动从单极增长到全面提升的转型；B型(资源发达型)需协调资源收益与公共服务投入，增强教育、医疗等软性服务供给，避免资源强而公共服务弱的发展失衡；C、D型(中等I型与中等II型)可借助原有公共服务或社会和谐方面的相对优势，推动服务提质扩容；E型(整体落后型)应强化上级财政转移与资源扶持，优先保障基本公共服务供给，快速缩小与发达地区差距；F型(生态涵养型)可探索创新生态补偿与公共服务联动机制，依托生态产业发展带动公共服务水平提升与社会现代化转型。
(四)县域生态治理：基于产业荷载的梯度补齐
上文分析显示，近年来我国县域生态环境质量总体显著改善，但仍存在明显的区域差异，中东部及部分东北地区仍是生态环境的短板区。但需要认识到，东、西部地区承载的产业强度不同，分别处于国家主体功能区规划中的不同定位，因此不宜简单以同一标准要求各地达到相同的生态环境质量水平。尤其在当前新质生产力仍处于培育中的背景下，部分县域仍承担着承接城市产业转移的职能，其中不乏一些具有一定污染特征的产业，这意味着县域产业绿色转型难以一蹴而就，需经历渐进式的改善过程。浙江、福建等地的实践也表明，县域完全有可能实现经济与生态环境协同发展。
因此，各地应立足自身产业规模、类型及资源禀赋，科学设定差异化的生态环境质量提升目标，实施“梯度补齐”策略。对于前述六类县域，可分别采取以下策略：A型(产业发达型)需以浙江、福建等地实现经济与生态质量兼顾的样板地区为对标对象，推进既有产业绿色转型和新旧生产力转换，同时加强环境污染治理；B型(资源发达型)整体生态基础较好，需关注其中的少数生态落后县域，转变资源开发方式，补齐短板；C、D型(中等I型与中等II型)生态环境质量参差不齐，产业基础相对薄弱，应立足本地实际，探索符合自身资源条件与产业特点的生态环境提升路径；E型(整体落后型)与F型(生态涵养型)整体生态本底较好，应在坚持生态优先、完善生态补偿机制的基础上，发展生态旅游、康养等绿色产业，促进生态保护与民生改善协同发展。
五、结语
县域作为国家治理体系的基石，承载着全国超半壁江山的经济总量与人口规模，更是乡村振兴与共同富裕战略落地生根的核心战场，其发展与治理水平实为国家现代化进程的晴雨表。然而，县域治理一直面临严峻挑战：发展失衡如东西差距显见，部分区域经济内生动力匮乏；治理能力存在短板，公共服务供给不均衡、应急响应机制不够灵活等问题时有显现；部分地方偏重经济增速、招商引资等“硬指标”，而对民生福祉、环境质量、治理效能等“软指标”关注不足。
随着我国迈入新发展阶段，面向协调发展需要，县域在国家治理体系和中国式现代化深化进程中的战略地位日益凸显。当前县域治理面临的突出挑战在于其发展状况的高度异质性。为此，本研究系统采集了县域经济、社会、环境三大维度的数据，对我国县域发展治理现状进行了全景式剖析，并识别出关键发展短板，包括(1)经济维度：长期实践表明第二产业是核心驱动力，东北与西南地区县域经济基础相对薄弱；(2)社会维度：高质量服务供给逐步增加，但北方整体水平弱于南方，同时，伴随民众法治意识增强及社会结构变迁，县域涉诉案件数量持续攀升，各区域均存在诉讼高发的“短板”地区，社会矛盾呈现交织态势；(3)环境维度：部分县域在经济—生态协同发展上取得初步成效，树立了和谐共生典范，但华北、东北地区仍存在明显短板。
基于上述分析，本研究进一步对全国1866个县域进行了发展分型，识别出六大类型：产业发达型、资源发达型、中等I型、中等II型、整体落后型与生态涵养型。面向未来经济社会环境的深刻变革，本文提出“补短板、促协调”的县域治理进路，同时按照分类施策原则，依据不同类型县域的发展禀赋，科学制定差异化治理策略。具体包括：在经济维度推行基于比较优势的“精明发展”策略；在社会维度着力提升县域高质量公共服务供给效能与社会治理现代化水平；在环境维度进行基于产业荷载的梯度补齐。通过上述路径，旨在确保各类县域均能为广大居民，尤其是农村居民，提供满足其对美好生活向往的高水平基础保障。
构建科学评估体系势在必行。首先，必须超越唯GDP论英雄的旧思维，建立涵盖经济质效、民生温度、生态健康、治理韧性的综合评估框架。其次，要推动评估主体多元化，引入第三方专业机构，更广泛吸纳民众真实感受与评价，让“公民满意度”成为衡量治理成效的重要砝码。最后，强化评估结果与干部考核、资源分配、政策优化的刚性挂钩机制，真正使评估成为驱动县域高质量发展的强劲引擎。