作者简介：李明， 四川大学经济发展研究院副研究员；唐新，四川省社会科学院农村发展研究所副研究员；胡宏，四川省社会科学院公共管理研究所助理研究员
文献来源：《农村经济 》2025年第6期
摘要：本文聚焦县域经济高质量发展对推进城乡融合的战略关键作用，系统揭示了其内在驱动机制与实现路径。研究发现，县域经济高质量发展并非自发过程，而是通过新型工业化（提供核心动力）、新型城镇化（构筑空间载体）、农业农村现代化（夯实基础支撑）与信息化（全面渗透赋能）的“四化同步”协同，形成一种多维立体的系统性驱动力，高效赋能城乡融合。为进一步探寻实践路径，本文深度剖析了“射洪实践”这一典型案例，从中提炼出可供借鉴的经验启示：即以工业化为初始动力，以“四化同步”为战略核心路径，以经济、社会、制度、文化和生态的“五个融合”为过程目标，并由“有为政府与有效市场”协同以及“国有经济与多元主体”协作的双重保障机制护航。基于理论分析与经验提炼，本文提出了强化顶层设计、引导要素回流、深化试点赋权等具有针对性的政策启示。
关键词：县域经济；县域城乡融合；内在机理；实践探索
一、引言
随着我国城乡工农关系的动态调整及对经济社会发展规律的深化认知，以县域为基本单元推动城乡融合发展已成为国家重要战略部署。自2021 年中央“一号文件”开始，相关政策框架日益清晰，凸显两大战略支点：其一，将县域作为空间治理单元，通过全域统筹规划破除制度性壁垒，着力构建要素双向流动机制；其二，强化顶层制度设计，推动形成新型工农城乡关系。中共中央、国务院 《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》 明确提出，应以县域作为基本单元来推动城乡融合发展。这一战略定位凸显县域的双重功能：从空间维度看，县域是衔接新型城镇化与乡村振兴的关键节点，承担着破除城乡要素流动壁垒的基础作用；从发展维度看，县域内部的城乡融合进程直接影响着新型工农关系重构、城乡经济循环畅通、新发展格局构建以及县域经济质效提升四大战略目标的实现。
城乡融合发展理论源于 20 世纪的城乡二元结构理论，经历了从“二元对立”到“互动共生”的认知跃迁。Hirschman 等学者关于“ 核心-边缘”结构的经典论述，为解构城乡发展差距提供了重要理论基础。国内学者对城乡融合的理论基础、内涵特征、城乡关系演进、现实挑战和实施路径等方面展开了广泛研究。这些研究在理论和实际应用维度明确展现了我国城乡融合的理论演进和实践样态，但视角多集中于国家级、省级和市级层面。在县域层面，现有研究主要沿着两条路径展开：一是评估县域的功能定位与战略角色，强调其在推动城乡融合中扮演着工业与农业、城市与乡村、国家与社会等多重关键节点的作用； 二是阐释县域城乡融合的运行机理。从治理能力、要素流动、产业发展、统 筹规划及空间重塑等角度阐述县域城乡融合的内在机制和运行逻辑。此外，部分学者研究了县域城乡融合发展模式，提出了“乡村空间治理与城乡融合发展互动模式”及县域“城乡综合融合发展三角模式”。然而，既有研究仍存在两方面局限：其一，研究视角多为自上而下的宏观制度分析，对县域这一特定空间尺度下经济发展内生性驱动城乡融合的微观作用机制，缺乏深入解析；其二，现有案例研究相对零散，尚未形成系统揭示其动态演进过程与内在作用机理。这种理论与实践的脱节，限制了对县域城乡融合规律的深刻把握。本文将在既有研究基础上探讨县域城乡融合的内在机理，并以四川省射洪市城乡融合实践为典型案例，总结一般规律并提出政策建议，丰富和拓展了已有研究成果。
二、县域经济高质量发展赋能城乡融合的内在机理
县域经济高质量发展赋能城乡融合的内在机理，核心在于通过新型工业化、新型城镇化、农业农村现代化和信息化“四化”协同推进，构建多维协同的驱动系统。该系统以新型工业化为主导引擎，提供产业基础与核心动力；以新型城镇化为空间载体，承接要素集聚与服务延伸；以农业农村现代化为基础支撑，保障区域发展韧性与潜力；以信息化为关键变量，渗透全局、提升效率。在县域层面，实现“四化同步”本质是通过构建一套内在联动、协同推进的发展机制，推动县域经济高质量发展与城乡融合进程。
（一）新型工业化通过产业集聚与要素重组，奠定城乡融合的物质基础
作为驱动城乡融合的核心动力，新型工业化为县域发展提供了坚实的产业支撑。其作用主要体现在两个层面：一方面，通过构建以增长极为核心的现代化产业体系，增强县域产业集聚效应，为城乡融合提供了坚实基础。随着产业结构不断优化，大量新兴产业吸纳农村富余劳动力，促进人力资源在城乡之间流动与融合，加速了乡村社会结构与经济形态的现代化转型。另一方面，技术创新与产业升级为城乡融合注入内生动力。技术进步，特别是将工业化的技术装备推广到农村，有力推进了农业现代化进程。数字化技术的广泛应用，有效缩小了城乡在信息获取、教育资源、市场参与等方面的差距。这一由工业化驱动的产业升级、要素重组与设施改善的进程，必然要求一个功能更完善、承载力更强的空间载体，从而为下一阶段的新型城镇化发展奠定基础。
（二）新型城镇化通过承接要素集聚，构建城乡互动的空间平台
新型城镇化的核心理念在于促进城乡要素整合与功能互补，构建起城乡融合发展的关键空间载体与要素交换平台。新型城镇化推动城乡基础设施的共建共享，全面提升县域交通、教育、医疗等公共服务水平，为人口、资本、技术等要素的自由流动创造了良好条件，增强了城乡经济的协同发展能力。新兴产业和现代服务业不断发展，创造了大量非农就业机会，吸纳乡村剩余劳动力，提高其就业质量和收入水平，进而缩小城乡收入差距，激发了乡村经济的内生发展动力。新型城镇化推动了乡村社会结构与文化观念的深层次变革。随着教育、文化、科技等“软环境”的不断改善，乡村居民的文化素质和社会意识逐步提升，城乡在社会价值认同、文化心理等方面的壁垒逐渐削弱，城乡关系也由功能分离逐步走向融合互促。新型城镇化不仅为现代农业提供了广阔市场，更为工业反哺农业、城市支持乡村创造了条件，成为联结工农、城乡的关键枢纽。
（三）农业农村现代化通过激活内生动力，夯实城乡可持续发展的基础
农业农村现代化是县域经济高质量发展的基础支撑，更是城乡融合发展内在潜力的重要源泉。首先，农机装备、智能系统和绿色技术的广泛应用，显著提升了资源利用率和土地产出率，保障了县域粮食安全与生态平衡，为整个经济社会系统稳定运行提供了基础。其次，农业产业化、农村电商、乡村旅游等新兴业态的发展，使农村从单纯的要素供给地转变为有吸引力的投资目的地。这不仅拓展了农民的增收渠道，更关键的是激活了资本、人才等要素向乡村回流的通道，从而构建起城乡资源“双向流动”的良性循环。此外，农业农村现代化带动了农村基础设施和公共服务体系的提质升级，推动形成城乡互联互通网络。农村交通、水利、电力、通信等基础设施日益完善，农村教育、医疗、文化等公共服务水平不断提升，增强了农村的综合承载力，缩小了城乡在发展机会和生活品质上的差距，为实现城乡一体化发展夯实了人文根基。农业农村的现代化转型，不仅为信息技术的广泛渗透提供了实践场域，也催生了巨大的数字化需求，这为以信息化全面赋能更高层次的城乡融合发展奠定了坚实基础。
（四）信息化通过全面赋能，重塑城乡融合的效率与模式
如果说工业化、城镇化与农业现代化构成了城乡融合的实体框架，那么信息化则是渗透其中的“催化剂”，从效率和深度上重塑了城乡融合进程。一方面，信息化通过优化资源配置与提升服务效能，推动城乡公共服务均等化。依托电子商务、远程教育、智慧医疗等信息化手段，农村居民不仅享有便捷的公共服务，还积极参与市场交换与社会互动，缩小了城乡在服务供给与发展机会上的差距。另一方面，信息化通过推动产业协同与升级，为城乡经济注入新动能。在农业领域，数字农业、智能监测等技术重塑了农业生产体系；在工业领域，工业互联网和智能制造提升了传统产业的竞争力，促进城乡产业的良性互动。此外，信息化推动基础设施的智能化转型，提升了城乡资源配置效率。智慧交通、智能电网、数字水务等系统在农村地区的建设与应用，增强了城乡之间的连接通达性，使城乡在能源、物流、公共服务等方面的协同水平大幅提升，为融合发展提供坚实保障。最终，信息化通过打破时空限制、降低交易成本，推动信息、技术、知识等软要素的高效流动，加速城乡经济社会一体化进程，引领城乡融合迈向更高质量阶段。
三、县域经济高质量发展赋能城乡融合的射洪实践
县域经济高质量发展赋能城乡融合，其核心逻辑在于构建“要素-空间-制度”三位一体的动态作用体系。在要素层面，市场化配置驱动产业跨界融合，重塑县域经济地理格局；在空间层面，依托基础设施网络化延伸，构建“县城-镇域-乡村”联动的梯度服务体系；在制度层面，以系统性创新破解城乡二元结构，实现规划、政策与服务的全面接轨。这种多维协同的本质是通过要素配置效率提升、空间功能结构优化与制度性交易成本降低的复合作用，形成县域城乡发展动能转换与现代化进程深度融合的良性循环。为具体考察这一动态作用体系在实践中的运行机制，本文选取四川省“射洪实践”作为典型案例进行剖析。
射洪市地处成渝经济区的发展主轴北弧核心，是四川省县域经济高质量发展促进城乡融合试点。近年来，射洪市充分利用自身资源禀赋和政策优势，在推进县域经济高质量发展和城乡融合方面取得显著成效。2023 年，地区生产总值超过 600 亿元，城镇化率达到 62%，城乡收入比约为 1. 9∶1，成功入围全国县域经济百强县。同年，四川省委、省政府赋予射洪市开展县域经济高质量发展促进城乡融合试点的使命。射洪市牢牢把握机遇、大胆探索，系统构建了一套以工业化为主导、“四化同步”为路径的城乡融合发展模式，走出一条独具特色的“射洪路径”。
（一）以三大主导产业推进新型工业化，强化城乡融合“主引擎”
射洪市以新型工业化推动城乡融合的实践路径，集中体现为“主导产业引领-全链协同发展-企业梯度培育”的有机统一。通过重点打造锂电新材料、食品饮料、能源化工三大主导产业，构建特色鲜明的现代产业体系：在锂电新材料领域，依托天齐锂业等行业龙头，形成从锂矿采选到电池回收的完整产业链；在食品饮料行业，以“沱牌”“舍得”为品牌引领，构建白酒酿造与预制菜协同发展的产业集群；在能源化工板块，基于天然气资源优势，推进清洁能源与化工产业融合发展。同时，通过实施“链主引领+梯度培育”的企业成长计划，打造出由3家上市公司引领、146家规上企业支撑、14家后备企业跟进的良性发展梯队。这种产业生态不仅提升了县域经济的内生动力，更通过产业链延伸带动城乡要素重组，形成了核心企业集聚县城、配套产业辐射乡村的发展格局，为城乡融合发展提供了持续动能。
（二）以集镇更新建设对接县与村两端，提升城乡融合“高颜值”
射洪市创新实施以集镇更新为核心的新型城镇化战略，构建“一主一副两副四中心多节点”的城乡空间格局。1496 平方公里的市域范围被科学划分为五大发展片区，形成“主城区-新城区-2 个县域副中心-4 个中心镇-57 个中心村”的梯次布局体系。一是突出“以人为本”的发展理念，投资4 亿元率先启动 9 个集镇更新试点项目，重点提升集镇的产业、商业、文化和服务等复合功能。二是坚持示范引领的推进路径，更新范围扩展至 12 个集镇，累计投入 1. 42 亿元，沱牌镇凭借更新成效，成功获评全国千强镇和省级百强中心镇。三是强化“联城带村”的枢纽功能。通过完善基础设施、提升环境品质、培育特色产业，使集镇成为连接县城与乡村的关键节点，带动周边 57 个中心村协同发展，形成城乡融合发展的空间支撑体系。
（三）以县镇村体系建设重塑城乡空间，打造城乡融合“共同体”
射洪市构建了“三级联动、全域融合”的城乡空间发展体系，通过系统规划县城、乡镇、村庄的三级空间结构，形成“核心引领-枢纽连接-腹地支撑”的功能互补格局。在空间规划方面，采用“一城两区三组团”的城镇发展框架，重点推进“一核心多节点”空间布局，强化县城核心极核功能，培育沱牌、瞿河等区域发展极核。在乡镇体系优化方面，实施“撤并整合、强镇扩权”策略，通过行政区划调整，培育出 2 个全国千强镇和省级百强中心镇。在村庄建设方面，投资 5. 6 亿元打造 11个特色精品村，形成“特色产业+文化传承+生态保护”的乡村振兴模式。这种“县城引领-乡镇联动-村庄特色”的发展模式，通过基础设施互联、产业协同、服务共享，构建起城乡功能互补、要素自由流动的融合发展新格局。
（四）以全程机械化加快农业现代化步伐，厚植城乡融合“牢根基”
射洪市依据丘陵地区农业发展特点，推动农业机械化转型升级，为城乡融合发展奠定坚实基础。一是构建特色农业产业体系。建成西南地区产能最大、功能最全的种子烘干中心，成功创建省级现代种业园区，并形成了以“名特优新”农产品为核心的特色农产品矩阵。二是创新机械化推进机制。通过“政策引导+项目支持”双轮驱动，以地方财政补贴等方式重点支持大中型拖拉机等关键农机设备应用，并将机械化水平纳入绩效考核。三是完善社会化服务体系。大力培育专业农机服务组织，提供从耕、种、收到烘干的全程机械化服务。创新推广水稻机械化直播等新技术，2023 年成功创建全国第七批主要农作物生产全程机械化示范县。这种“特色产业+全程机械+社会化服务”的发展模式有效提升了农业生产效率，促进了小农户与现代农业有机衔接。
（五）以信息化、数字化赋能产业发展和城乡治理，注入城乡融合“新动能”
射洪市通过数字化转型构建“产业升级-治理优化-服务共享”三位一体的城乡融合发展新格局。在产业赋能方面，形成“工业智能化+农业数字化”双轮驱动模式，通过工业互联网和农业物联网体系，显著提升了二三产业的生产效率和附加值。在治理创新方面，打造“智慧城市+数字乡村”协同治理体系，有效提升了城区交通管理、政务服务和基层民主决策的现代化水平。在公共服务层面，依托“双千兆”网络等新基建，搭建“智慧医疗”“云端课堂”等应用场景，推动优质公共资源向乡村延伸与共享。这一数字化转型路径通过三大创新机制实现突破：一是建立政府引导、市场运作、社会参与的协同推进机制；二是形成试点示范与梯度推广的渐进发展模式；三是构建技术应用和制度创新的双重保障体系，为西部丘陵地区城乡融合发展提供了可复制的数字化解决方案。
总之，射洪在县域经济高质量发展促进城乡融合中的实践，形成了具有区域特色的解决方案，其核心经验可提炼为“一核引领、四化同步、三维协同、五域突破”的理论框架：以新发展理念为引领，立足丘陵地区城乡要素分布特征，将新型工业化作为核心驱动力，通过“四化同步”战略统筹全域资源配置，在实施路径上构建政府与市场协同、国有资本与社会资本联动、制度创新与技术创新互促的三维动力机制，重点突破经济要素对流、社会服务共享、制度壁垒破除、文化价值共生、生态空间优化五大关键领域。这种实践范式通过增强要素集聚效能、优化空间承载能力、提升资源配置效率，系统破除了城乡二元结构，形成了产业协同牵引发展动能、空间重构促进功能互补、制度创新降低交易成本的融合演进路径。
四、县域城乡融合的“射洪实践”及其经验启示
射洪县域经济高质量发展促进城乡融合的成功案例，为其他地区提供了宝贵经验。要深刻揭示“射洪实践”的内在机理，必须立足更高站位，从更一般的理论层面，厘清二者的耦合互动关系和演变特点及运行规律。
（一）“县域工业化”为高质量城乡融合发展注入磅礴动能
城乡融合是现代化进程的必然趋势，其实现必须建立在生产力高度发展的基础之上。马克思主义城乡关系理论深刻指出，城乡对立的产生与消亡，根本上是由生产力的变革所决定的。从历史演进视角看，工业化正是推动生产力实现跨越式发展、重塑城乡关系的核心力量。在县域这一特定单元中，工业化构成了启动城乡融合进程、破除二元结构壁垒的初始动力与坚实基础。
“射洪实践”的成功，主要归因于其对县域工业化的长期坚持。作为一个典型的丘陵农业大县，射洪面临着人多地少、资源禀赋有限的现实困境。在深刻的县情研判下，射洪自 20 世纪 90 年代起便坚定地走上“工业强县”之路，完成了从传统农业大县向现代工业强县的历史性跨越。其治理方略从“工立柱、农奠基”到“以工促农、以城带乡”的演进，清晰地展现了一条以工业化积累资本、技术与人才，进而反哺农业农村、带动城乡互动的实践路径。如今，以锂电新材料、食品饮料、能源化工三大产业集群为代表的现代工业体系，正是射洪推动城乡融合的磅礴动能来源。
射洪经验表明，县域工业化是经济增长的动力源泉，也是推动城乡生产要素合理流动、优化配置的重要力量。实践表明，工业发展成效显著的县域，其经济实力较为强劲，城乡融合的程度也较高。这是因为工业化不仅带动了经济总量的增长，还优化了产业结构，拓宽了农村就业渠道，为城乡资源要素流动创造了条件。从“射洪实践”可以看出，工业化与城乡融合并非对立，二者相辅相成可以为县域经济高质量发展注入持续动力。不同县域由于主体功能定位、资源禀赋、地理条件存在差异，发展路径也不尽相同。但对于资源有限、农业附加值较低的县域而言，将工业化作为突破口，不仅是实现经济崛起的选择，更是启动城乡生产要素循环、实现城乡融合发展的战略基石。
（二）“四化同步”科学回答了融合路径和内驱动力问题
如果说县域工业化是启动城乡融合的初始引擎，那么“四化同步”则是统筹这一进程、确保高质量发展的核心战略路径。习近平总书记指出：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”纵观世界现代化历程，西方发达国家大多经历了一个工业化、城镇化、农业现代化依次推进的“串联式”发展过程。“四化同步”发展道路，是中国共产党在深刻把握信息时代特征和现代化建设规律基础上提出的重大理论创新，它将信息化与工业化、城镇化、农业现代化并联推进，突破了传统现代化理论的线性范式，为新的历史条件下构建新型工农城乡关系、实现跨越式发展指明了方向。
新型工业化、信息化、新型城镇化和农业农村现代化协同发展，是中国式现代化道路的重要特征，也是实现城乡融合发展的总抓手和主要路径。“射洪实践”展现了这一战略路径的演进逻辑：从21 世纪初以“两化互动”撬动县域发展，到 2010年以“三个带动”促进“三化协调”，再到当前以“四化同步、八区并进、全民共富”为总揽，其发展理念和实践模式不断深化。当前，射洪以信息化引领工业化升级，以工业化带动城镇化建设，以工业化反哺农业现代化，推动县域城乡融合进入了协同并进的加速期。
从射洪经验可以看出，“四化同步”意味着“四化”在时间维度上同步演进、在空间布局上一体规划、在功能作用上相互耦合叠加，是新发展阶段实现城乡融合的内驱动力和主要路径。具体而言，工业化是实现现代化不可逾越的阶段和核心内容，是推动城镇化和农业现代化的引领；城镇化是工业化的必然结果，是承接工业化发展和农业转移人口集聚的空间、载体和平台；农业现代化则通过较高的土地产出率、劳动生产率和资源利用率，进一步夯实了工业化、城镇化的发展基础；信息化又为工业化、城镇化和农业现代化注入新活力，引领各板块融合发展。
（三）“五个融合”统筹发展是城乡融合的重要特征与实现目标
若“四化同步”是驱动城乡融合的宏观战略路径，那么城乡经济、社会、制度、文化、生态五个维度的深度融合，则是衡量这一进程最终成效、体现融合状态的系统性目标与具体表征。“射洪实践”表明，中国式现代化背景下的城乡融合，并非单一经济维度的整合，而是多领域、全方位的系统性重塑。这种城乡互促共生的关系，化解了传统现代化过程中城乡对立、冲突与替代的二元矛盾，展现了中国式现代化的独特路径与深层意涵。
射洪城乡融合发展模式表现为城乡经济、社会、制度、文化、生态五大领域的深度融合。首先，经济融合是核心。通过实施“以园兴工、以产立园、以企促产”的发展战略，推动一产“接二连三”，完善利益联结机制，构建了城乡产业协同、资源共享、互补发展的良性循环体系。其次，社会融合是基础。通过着力构建普惠共享、城乡一体的基础设施和公共服务体系，在交通、教育、医疗、养老等领域推动资源均衡配置，促进城乡居民共享发展成果。然后，制度融合是关键。通过深化人口、土地、财政、金融、农村产权等领域改革，破解城乡融合发展的制度性瓶颈，特别是探索农村土地流转和宅基地有偿退出机制，为城乡要素流动扫清障碍。同时，文化融合是灵魂。加强对优秀传统文化的保护、传承和创新，建设乡村公共文化服务体系，形成了城乡文化交融、相互滋养的发展格局。最后，生态融合是保障。通过实施环境治理和美丽乡村建设项目，促进城乡生态互动联通，在乡村地区发展生态农业、绿色产业，为城乡生态文明建设提供了有力支撑。
总体来看，射洪以五大领域的深度融合为路径，走出了一条互促共生、共建共享的城乡融合发展新路，为实现中国式现代化提供了生动的实践经验。
（四）国企引导、多元协同是推进县域经济高质量发展促进城乡融合的重要模式
城乡融合发展战略的有效落地，需要各类主体的积极参与。各类企业作为推动“四化”进程的关键市场主体，其组织与协同方式决定了融合的效率与质量。“射洪模式”揭示了一种以国有经济发挥战略引领作用、带动民营资本和社会力量广泛参与的多元主体协同模式。
国有企业在县域城乡融合中扮演着不可或缺的引领角色。凭借其在资金、技术、人才等创新要素方面的优势，国有企业承担投资规模大、回报周期长、具有显著正外部性的基础性战略性项目，这恰好弥补了纯市场主体的短板。正如习近平总书记强调：“要提升国有企业原创技术需求牵引、源头供给、资源配置、转化应用能力。”在县域层面，国有经济的战略支撑作用，具体体现为对城乡融合发展方向的引导力和对关键资源的集聚力。射洪实践，正是“政府引导、国企主导、市场运作”模式的生动体现。充分发挥国有资本市场化运作专业平台功能，由国有企业承担城乡公共基础设施建设、基础性产业培育以及战略性新兴产业布局。不仅直接推动了城乡面貌的改善和产业基础的夯实，更重要的是搭建了平台、创造了市场机会，有效引导和带动了社会资本进入，形成了“国企搭台、民企唱戏”的良性互动格局。
站在更宽阔的视野，推进我国县域经济高质量发展促进县域城乡融合，同样离不开国资国企的引领作用，具体体现为：发挥国资国企的力量，围绕做大产业、做优主业、做强企业的目标，统筹推进资源要素重组整合，推动企业按照产业链上下游及行业关联度进行纵向整合、横向联动。同时，通过市场化机制，充分激发民营企业、中小微企业、农民合作社等多元主体的活力，形成优势互补、分工协作的融合发展共同体。这既确保了城乡融合发展的战略方向和公共利益，又保持了县域经济的内生活力与创新动力。
5. “有为政府”与“有效市场”协同是扎实推进县域城乡融合发展的有力保障
城乡二元格局和经济差距是工业化、城镇化过程的阶段性产物。在城乡经济社会发展的市场规律自由作用下，从充分的工业化、城镇化过渡到城乡融合是一个相当漫长的过程。国际经验表明，若缺乏有效的宏观调控，城乡关系割裂极易导致经济失衡、社会失序，甚至陷入“现代化陷阱”。在我国进入工业化中后期但还没有完成工业化、城镇化的背景下，推动城乡融合发展必须超越市场自发的状态，构建起“有为政府”与“有效市场”协同发力的根本制度保障。
在县域经济高速发展过程中，射洪始终着力提升政府治理体系和治理能力现代化水平，在工业化、城镇化发展中积极介入城乡关系调试，促进城乡协调发展。其举措可归为三个层面：一是顶层设计与制度创新，如率先探索经济区与行政区适度分离改革、深化放权赋能，为城乡要素流动破除制度障碍；二是基础设施一体化与公共服务均等化，通过政府投资缩小城乡基础设施“硬差距”、填补公共服务“软落差”，为城乡居民提供均等的发展机会；三是优化空间布局与搭建产业平台，如规划五大发展片区、构建三产融合发展平台等，为市场主体创造了良好的发展环境和承载空间。
然而，“有为政府”并非要取代市场，而要更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。“有效市场”是县域经济保持活力与可持续发展的内生动力源泉。政府的职责边界在于创造公平竞争的环境、提供健全的法治保障，而非直接干预微观经济活动。射洪经验表明，政府通过城乡融合专班等方式，引导干部投身一线，其目的正是为了更好服务市场主体，打通发展“堵点”。
县域城乡融合的根本制度保障在于构建一种政府与市场的良性互动关系。其中，“有为政府”负责战略引导、制度供给和弥补市场失灵，为城乡融合掌舵与铺路；“有效市场”则充分激发企业、合作社和农民等主体的能动性与创造力，为城乡融合提供引擎与活力。二者各归其位、协同发力，共同推动县域经济在高质量发展的轨道上迈向城乡深度融合。
五、主要结论和政策启示
本文系统剖析了县域经济高质量发展与城乡融合的内在机理，并对“射洪实践”进行了深度解读。研究表明，县域经济高质量发展是城乡深度融合的根本前提与内在驱动力，本质上是城乡要素、产业、空间与功能的持续整合，经济发展水平与城乡融合的广度及深度呈现出显著的正相关性。县域经济对城乡融合的赋能并非自发过程，而要通过由新型工业化、新型城镇化、农业农村现代化和信息化构成的系统性驱动机制得以实现。其中，新型工业化是初始动力，新型城镇化是空间载体，农业农村现代化是基础支撑，信息化是关键变量。四者通过“四化同步”协同作用，系统重塑了城乡关系。作为该理论逻辑的生动印证，射洪模式提供了一个可借鉴的实践范式，其核心在于以工业化为主导，以“四化同步”为总抓手，在实践中推动经济 、社会 、制度 、文化 、生态“五个融合”，并通过“有为政府”与“有效市场”协同以及国有经济与多元主体协作的双重保障机制，形成了一条具有普遍借鉴意义的县域城乡融合高质量发展路径。
基于上述结论，为从更广范围推动县域城乡融合发展，特提出以下政策启示：
（一）强化顶层设计，确立县域经济在城乡融合中的战略支点地位
国家层面将县域确立为推进城乡融合的战略支点，并围绕此定位进行系统性政策引导与资源支持。其核心在于超越“一刀切”思路，对不同资源禀赋和发展阶段的县域进行科学的类型划分，引导其形成差异化、特色化的主导产业与功能定位，以避免低水平的同质化竞争。同时，通过深化“放管服”改革来激活县域的内生治理能力，在严守发展底线的前提下，将产业培育、项目审批等关键经济管理权限适度下放。为确保权责对等，还应构建与县域功能定位相匹配的财政转移支付制度，保障充足财力，以有效推进城乡公共服务的均等化进程。
（二）调整投入结构，引导关键发展要素向县域回流
激活县域内生动力，核心在于改变长期以来生产要素由乡到城的单向流动格局。为此，必须对公共资源配置进行结构性调整。首先，国家和省级层面需在重大基础设施布局和优质公共服务资源投入上，系统性地向县域 （特别是发展相对滞后的中西部县域） 倾斜，着力弥合城乡在交通、信息、教育、医疗等领域的设施鸿沟与服务落差。其次，投融资模式的创新是引导要素回流的关键催化剂。应加大财政投入，善用政策性金融、专项债券等工具，并优化制度环境以吸引社会资本参与县域的产业发展和公共品供给，构建起财政资金与社会资本协同发力的可持续投入机制。
（三）深化试点赋权，鼓励因地制宜的制度创新
有效的融合模式源于地方制度创新。为激励此类探索，建议国家层面遴选具有不同区域特征的县域，设立城乡融合发展试验区。其政策设计的关键之处在于超越象征性的“授牌”激励，重点关注以“赋权”为核心的实质性制度供给。这要求在风险可控的前提下，允许试验区在土地要素市场化配置、农村集体经营性建设用地入市、普惠金融服务、人才引进与评价等关键改革领域获得更大力度的政策授权，鼓励其先行先试。同时，建立健全动态评估、容错纠错与经验提炼推广机制，将基层的成功实践及时转化为可供复制的制度性成果，从而推动全国范围内的城乡融合进程。
（四）聚焦制度突破，以县域为单元率先破除城乡二元壁垒
县域是城乡制度衔接的最佳单元。应以县域为重要切入点，率先在关键领域深化体制机制改革。在要素市场化方面，深化农村土地“三权分置”、人才下乡返乡、投融资等制度改革，促进城乡要素双向自由流动。在公共服务供给方面，加快建立县城基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖的有效制度，推广县域城乡教育联合体、医疗卫生共同体等模式。在社会治理方面，健全城乡统一的规划建设与治理体系，深化乡镇管理体制改革，构建自治、法治、德治相结合的新型乡村治理机制。