作者简介：黄祖辉 ，浙江大学中国农村发展研究院教授、首席专家；徐旭初，浙江大学中国农村发展研究院教授；蒋文华，浙江大学公共管理学院/浙江大学法学院思想政治教育系副教授。

文献来源：《中国农村经济》2009年07期。

摘要：中国“三农”问题是一个极其复杂、相互关联、风险叠加的问题集合，必须将其置于中国改革深化、经济社会转型和现代化发展的视域中来加以考察与研判。为此，本文构建了一个“三 维一体”的中国“三农”问题分析框架，并运用该分析框架对中国“三农”问题进行了现实研判，进而提出了以提升农民主体性和现代性为核心，以农民发展为根本任务，以维护、增进农民的地位和权益为切入点的中国“三农”问题的解决思路。 

关键词：“三农”问题；农民发展；主体性；现代性

在 30 年改革开放中，中国经济保持年均 9.8%的持续高速增长，经济社会发生深刻变化，总体经济实力已位居世界第三，总体社会已实现基本小康水平。但是，与此同时，中国当前面临的经济社会结构性矛盾十分突出，国际金融危机的爆发更使矛盾加剧，经济社会的转型与升级日趋迫切。中国经济社会结构性矛盾体现在多个方面，其中，“三农”问题处于矛盾的核心。因此，高度重视“三农”问题，妥善解决“三农”问题，无论对于中国经济社会结构性矛盾的化解、经济社会的转型与升级，还是在国际金融危机下的化危为机和拉动内需，都具有极其重要和深远的意义。基于此，本文就中国“三农”问题的分析框架、现实研判和解决思路进行探讨。

一、中国“三农”问题的分析框架

当前，中国“三农”问题已不仅仅是一个经济问题，也是一个社会问题和政治问题；已不仅仅是一个提高农民收入、改善农村面貌、稳定农业发展的问题，也是一个如何谋求农业、农村、农民长远发展的问题；已不仅仅是一个“三农”本身的问题，也是一个关系到整个国民经济与社会发展全局性的问题，是一个涉及中国改革深化、经济社会转型和现代化发展的问题。因此，必须将中国 “三农”问题置于中国改革深化、经济社会转型和现代化发展的视域中来加以考察与研判。 

从这一视域出发，本文构建了一个中国“三农”问题的分析框架，或可称之为“三维一体”的中国“三农”问题分析框架（见图 1）。

（一）维度一：时间（历史） 

考察中国“三农”问题的基本维度之一是时间维度（或称历史维度），即必须将中国“三农”问题及其解决放在中国经济社会发展的历史进程中来加以考察与研判。由此，可以发现中国“三农”问题产生、演进乃至逐步解决的必然性、紧迫性和阶段性。 

首先，必须考虑中国“三农”问题的历史传统。这并非是出于对历史知识和历史分析的偏好， 而是由于中国数千年的农耕文明提供了太多的经验事实，以至于任何稍有历史意识的人，都不可能无视这种历史的启示。更加重要的是，现在的情形和未来的进程都极大地依赖于历史的轨迹，因此，必须考虑中国“三农”问题的历史传统，将当前的“三农”问题视为一种历史的延续和遗产。

其次，由于历史沿革的递进性，中国“三农”问题及其解决呈现出忽隐忽现的阶段性。因此，努力把握这种阶段性特征则成为讨论“三农”问题及其解决的基本要求之一。事实上，不仅改革开 放前中国的“三农”问题具有鲜明的差异性，就是改革开放以来的“三农”问题，也呈现出显著的阶段性特征。 

还有，不仅必须深刻地透视中国“三农”问题的历史延续，而且还应敏锐地捕捉“三农”问题的历史变轨（甚至是细节）以及在不确定性环境冲击下的突然跃迁。在此意义上，必须高度注意中国“三农”问题（特别是一些战略性农业资源问题）的悄然累积以及解决方案的成本、风险和或然性后果。 

（二）维度二：空间（区域） 

空间维度（或称区域维度）也是考察中国“三农”问题的基本维度之一，即必须将中国“三农” 问题及其解决放在中国经济社会发展的区域结构中来加以考察与研判。由此，可以感知中国“三农”问题产生、演进乃至逐步解决的复杂性及其多元性。

首先，中国是一个人口大国，是一个农业人口众多、农村面积广阔的大国，这一基本国情从根本上决定了，在中国几乎考虑任何全局性问题时都必须重视在空间维度上的考量。这是基于中国区 域差异性的基本研究维度。

其次，基于中国各地不同的自然条件、产业结构、发展路径以及诸多非经济因素的影响，各地经济和社会发展水平呈现出显著的差异，这些差异有时甚至远远大于欧洲某些国家之间的差异。而且，地方文化传统、公众思维模式、政府治理环境等非经济因素对当地经济与社会发展的影响，往往远较一些经济因素更加深刻。问题不止于此，这些区域间经济和社会发展水平的差异在过去 30 年中不仅没有缩小，反而不断扩大，而且越来越成为其进一步发展的路径的一部分。

再次，农业密切依存于自然条件，而自然条件的千差万别则决定了农业生产的区域性特征。中国各地独具特色的农业生产结构模式，就是在长期的资源配置和历史的自然发展过程中，通过强制性或诱致性变迁形成的。这就使得农业的区域性结构的转变比其他产业更为困难，因为区域自然条件制约着区域农业结构转变的可能性和程度。

还有，在中国现实的政治格局中，各地地方政府具有相对的治权独立性，这就意味着，即使在同一的制度导向下，区域性的制度安排仍或多或少存在差异性。市场化进程中制度环境的深刻变迁，使得地方政府演变成了拥有特殊利益结构、效用偏好和相当的行动自主性的行为主体，进而形成了地方政府行为以及地方经济发展模式的区域性和个性化差异。而这种差异性就构成中国“三农”问题的空间维度的基本内涵之一。 

（三）维度三：制度（体制） 

制度维度（或称体制维度）更是考察中国“三农”问题的基本维度之一，即必须将中国“三农”问题及其解决放在中国经济社会发展的制度约束中来加以考察与研判。由此，可以洞察中国“三农” 问题产生、演进乃至逐步解决的制度根源及其艰巨性。 

要解决中国“三农”问题，必须从有关制度安排的选择和演替中去寻找有效答案。就农业而言，传统的古典理论认为，农业产出取决于土地、劳动和资本的数量。而新发展经济学认为，农业发展主要取决于能够不断提高土地和劳动力生产率的制度安排。制度本身不能增加农业资源，但可以改变生产要素配置的环境和相对价格，从而影响农业发展的方向、速度和效率。制度安排通过对所有制或产权的内容和结构的规定，以及通过对价格和贸易的干预，制约了农业经营主体行为的深度和广度，界定了农民权利损益的程度及可能性，因此，制度强烈地影响着农业的盛衰成败。它是健康的农业发展的关键，又是人为的农业衰退的根源。因此，对于中国“三农”问题而言，制度虽不是灵丹妙药，但无疑起着至关重要的作用。显而易见，在所有影响农民、农村和农业发展的因素中，制度居于核心地位。

首先，需要关注作为制度的政策。任何一国农业的盛衰成败，都可以在有关政策安排中找到根本性原因。而在中国的社会经济框架中，政策更是无处不在地浮现在制度的表面。有关影响农业发展的要素的相互连带和作用，在中国被经验性地概括为“发展农业，一靠政策，二靠科技，三靠投入”的朴素说法。然而，从三者的作用方式和相互关系中，人们其实都清楚地认识到政策是影响农业发展的决定性变量，或者说，所谓的“三靠”归根结蒂就是一靠——靠政策。因此，对于作为制度的政策及其作用必须给予充分的重视。

其次，需要关注一些更为深层的制度。在中国，二元社会结构是这些更为深层的制度中的硬核，是中国特有的制度安排。现在可以确认，之所以中国的“三农”问题难以解决甚至于积重难返，其深层原因在于城乡二元社会结构。在这种以户籍制度为表征、以社会福利制度为核心内容的二元差序格局的背后，是城乡居民在政治地位和政治能力上的实质性差异。中国改革开放以来农业政策与农村制度的持续偏差，农民群体的弱势性，都可从这里找到根源性解释。

再次，需要在宪政层面上思考中国的“三农”问题。在一定意义上，中国“三农”问题之复杂和深刻就在于，其解决不仅需要进行操作层次和治理层次的诸多具体变革，还需要在更为基础层次上实行变革和创新。 

（四）一体：农民主体 

一个完整的研究框架不能只包含几个研究维度，还应该清醒地认识到，任何研究的出发点在于研究者的基本价值判断（即价值观），无论这些研究是否直接与研究者休戚相关，或是看似与研究者并无什么利益纠葛。

事实上，中国“三农”问题给人以一片错综复杂的图像，不仅是因为其本身是一个内在层次和外在联系都极为丰富的问题，而且是因为在既有的政治文化、经济体制和社会心理条件下，不同的社会角色对它的感受迥然有异。因此，必须明确相关主体的价值判断及其影响。彼此价值判断不同，则可能发现的问题也难以相同，对政策、制度的评价以及所指出的解决问题的方法就更难以相同。 基于此，本文力图树立一种客观公正的态度，理性地剖析中国“三农”问题，进而阐明旨在解决中国“三农”问题的理论、思路和对策。 

在三个维度的基础上，本文将农民作为中国“三农”问题的核心主体。首先，这是因为中国“三农”问题尽管是农业问题、农村问题与农民问题的统称，但其核心问题是农民问题，是农民的生存、 转型和发展问题，而农业与农村问题在很大程度上讲不过是农民问题的派生。其次，这是基于“三农”问题的复杂性，是努力建构“三农”问题分析框架和分析范式的尝试。再次，这也体现了对“三农”问题的基本价值观，隐含着对解决“三农”问题的基本倾向，即：以三个维度为视角，以农民问题为切入点，以解决农民问题为突破口，在对中国“三农”问题进行现实研判的基础上，提出解决中国“三农”问题的基本思路。 

二、中国“三农”问题的现实研判 

（一）中国“三农”问题是一个极其复杂、相互关联、风险叠加的问题集合 

中国“三农”问题不仅必然地服从于社会化大生产、市场经济、工业化、城市化、全球化等人类社会演进的客观规定性，也根本地受制于中国作为人地关系紧张、区域差异极大的人口大国的基本国情，还现实地依赖于中国经济发展、政治进步、社会转型、文化变革的历史进程，更因中国作为发展中大国在市场化、全球化条件下实现后发工业化、城市化而凸显急迫。 

（二）就中国经济社会发展的历史进程而言，“三农”问题几乎是必然的伴生物，既是贡献，又是代价 

毫无疑问，经济与社会形态的转型是考察中国“三农”问题及其解决的基本背景。这种转型意味着中国社会全方位的艰难且深刻的“阵痛”、“蜕变”，同时，一刻也不可忽略的是，这种转型是在深厚的历史路径依赖中发生、发展的。自近代以来中国的社会经济大转型期，既是一种符合人类社会演进规律的从农村社会向城市社会、从农业社会向工业社会变迁的常规进程，同时更是一种由中国特定国情所决定的从二元社会结构向一元社会结构变迁的特殊进程。而中国“三农”问题的产生、演进乃至逐步解决，都是不可抉择地嵌入这一社会经济大转型期之中，甚至可以说，中国“三农” 问题正是这一社会经济大转型期的主要表征之一。正是在此意义上，“三农”问题几乎是中国经济社会发展的历史进程中必然的伴生物，既是贡献，又是代价。 

然而，现在的问题是：这种基于二元社会结构、要素市场人为扭曲和自然资源环境恶化的贡献与代价交织的状况不能再延续下去了。一方面，传统的基于二元社会结构进而要素市场人为扭曲的粗放式经济增长方式已经难以为继。这不仅是因为这种经济增长方式有悖于现代市场经济规律，还在于中国的自然资源环境已然发生了深刻变化，难以支撑经济持续快速增长。因而，这种粗放和扭曲的经济增长方式已经呈现出显著的后劲衰竭、环境恶化，进而影响国民经济的持续健康发展。另 一方面，作为中国最大的社会群体，农民长期处于低偿或无偿的奉献和牺牲之中，这既缺乏效率基础，也不符合社会公平与正义，而且十分危险。一个使最大社会群体持续相对贫困的社会是无法持续发展的，一个使城乡长期处于严重分隔状态的社会是无法和谐发展的，更为重要的是，长此以往，必将影响中国社会的稳定和中国共产党执政的基础。

在中国可以预见的未来，农业仍将长期具有最为重要的基础产业的地位，农村仍将长期承担农业生产、农民生活、生态循环等基础功能，农民仍将长期是中国最为庞大的产业劳动者群体。尽管农业劳动者在中国将不断地减少，但“大国小农”的格局在中国仍将长期存在。中国发展的成败并不取决于北京、上海拥有多少座高楼大厦，而在于广大农村、众多农民的经济社会命运。因此，现在必须尽快建立“以工促农、以城带乡”的长效机制，实现“工业反哺农业、城市支持农村”的转型和补偿，以形成城乡经济社会发展一体化的新格局。这种转型和补偿已经迫在眉睫，势在必行。这种转型和补偿势必是经济社会利益格局的巨大调整，是市场、政府和社会多方力量的深刻整合，是在经济增长的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。

（三）就中国经济社会发展的整体框架而言，影响中国“三农”问题解决的长期性障碍因素是资源环境问题和人力资本问题 

就中国“三农”问题而言，影响其解决的障碍因素，短期来看是体制性问题，例如社保制度、 农村土地制度、农村金融制度、劳动力市场、农民组织、政府体制等诸多根植于城乡二元社会体制和高度集中与集权的资源配置体制的问题。但是，从长期来看，影响中国“三农”问题解决的障碍因素却是中国的资源环境问题和人力资本问题，并且两者互为制约，这已构成中国经济社会转型升级、“三农”问题解决的两大瓶颈和两难选择。也就是说，中国经济的进一步发展正面临两大约束。一是资源环境约束，即中国目前的资源状况（包括土地与能源等）已难以支撑粗放式经济的持续高速增长。换言之，如果中国经济发展仍然按照传统方式走下去，则不仅土地矛盾会进一步加剧，生态环境会进一步恶化，而且国内能源供给不足和国家能源安全问题将会进一步凸显。二是人力资本约束。中国尽管人口众多，劳动力充裕，但从质量和结构角度看，则存在劳动力文化程度偏低、对现代产业或产业转型升级适应能力弱的特点，这大大制约了中国经济从数量粗放型向质量效率型的转变。这就意味着，若仍按粗放式经济增长方式发展，则中国的资源与环境将面临空前的压力，难以为继；但要转变经济增长方式，则中国现行的人力资本结构在相当长的时期内恐怕难以与之相适应，进而有可能在劳动就业、收入差距、社会矛盾等方面带来更大的压力与风险。 

因而，必须着眼于中国经济社会的总体发展，用“中西结合”的方法来探寻中国“三农”问题的解决之道。比如，当转变经济增长方式势在必行时，尤其要从中国人力资本状况的实际出发，探求适合中国产业基础和人力资本特点的内生型经济转型和产业升级之路；另一方面，必须同时把增强人力资本即提高中国劳动力（特别是农村劳动力）的素质作为经济转型和产业升级的基本任务和重要工作。 

（四）中国“三农”问题的实质与解决 

从根本上说，中国“三农”问题的实质是中国特定转型过程中的发展问题，即中国特定转型过程中农业、农村、农民的发展问题，即提高农业、农村、农民的现代性的问题。中国“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的核心则是农民的生存、转型与发展问题，是占中国人口 70%、世界人口 16%的众多人口的生存、转型与发展问题。 

所谓农民的生存、转型与发展是指农民在经济、政治、社会、文化等方面的生存、转型与发展，是农民主体性得以彰显，现代性得以提升，最终成为适应市场经济和民主政治的现代主体的过程。换言之，所谓农民的生存、转型与发展也就是农民逐步获得较为合理的从业方式、较为丰厚的经济收入、较为合意的生活品质、较为公平的主体地位、较为充足的知识水平的过程。简言之，就是提升农民主体性和现代性的问题。 

何谓中国“三农”问题的解决？实际上，一方面，中国“三农”问题的解决就是农业主体与非农主体之间经济社会差异不再显著，也就是城乡一体化的实现。在此意义上，统筹城乡发展、城乡一体化是一个根本的取向。城乡一体化并不意味着城乡无差异或城乡一致化，城乡一体化的核心内涵应该是城乡之间不存在人为的影响公民自由迁徙与选择的制度性障碍。从这一意义上讲，中国“三农”问题的解决过程既是城乡一体化程度不断提高的过程，更是农民主体性得以确认、维护和提高的过程。另一方面，中国“三农”问题的解决也就是中国的农业成为现代农业、农村成为现代农村、农民成为现代农民的时候。在此意义上，实现“三农”现代化是一个根本的取向。中国“三农”问题的解决过程就是“三农”现代化程度不断提高的过程。简言之，就是农民现代性得以建构、培育和提高的过程。

因此，不应就农业谈农业，就农村谈农村，而要从农民主体的视角来看这些问题。可以认为，中国现在已经到了必须从农民主体的视角来审视中国“三农”问题的时候了，已经到了必须以农民发展为核心来解决中国“三农”问题的时候了。其原因在于： 

一是中国共产党坚持以人为本，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。无疑，实现好、维护好、发展好占中国人口大多数的农民的根本利益，应该是中国“三农”工作的出发点和落脚点。因此，必须尊重农民主体地位，发挥农民首创精神，保障农民各项权益，走共同富裕的道路，促进农民的全面发展。 

二是任何历史发展进程都是历史主体的主体性提高的过程。事实上，无论是建设现代农业，还是建设现代农村（社会主义新农村），如果没有现代农民这个主体，一切最终还是落不到实处。发展现代农业，建设现代农村，都必须落实到培育现代农民上。知识化、组织化的农民才是建设社会主义新农村的最主要的力量。农民发展了，则意味着农业综合生产能力提高，意味着类似某些拉美国家出现的社会困境难以出现，意味着城乡二元结构得以消除。因此，中国“三农”问题的本质必然不是农业问题或农村问题，而是农民问题，是农民发展问题，是提升农民主体性和现代性的问题。 

总而言之，解决中国“三农”问题，必须确立基于农民主体视角的“三农观”。这种“三农观”，一是确认农民是中国社会经济发展的重要主体；二是维护、增进农民的主体地位和权益；三是引导、 培育农民成为现代主体。 

三、中国“三农”问题的解决思路 

在新的历史条件下，解决中国“三农”问题的基本思路可以归纳为：着眼于中华民族的长远发展，基于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的历史使命，以科学发展和社会和谐为引领， 深刻认识农业基础地位，以人为本，以提升农民主体性和现代性为核心，以农民发展为根本任务， 以维护、增进农民的地位和权益为切入点，深化农村基本经济制度、农业生产经营体制、农村公共品体系、城乡协调发展机制的改革，调整利益分配格局，发展现代农业，推进新农村建设，逐步实 现中国“三农”问题的根本解决。 

（一）通过永佃、转移、组织、统筹，提高农民的主体性 

所谓永佃，是指农民在完整物权意义上拥有对农地的永久经营权，从而使其成为真正的财产主体和权益主体。土地问题是中国“三农”问题的核心。永佃是对农村基本经济制度的深化和完善，不仅有利于发展适度规模经营，提高农业综合生产能力，而且有利于确认和维护农民的基本权益。 

所谓转移，是指在工业化、城市化进程中进一步将剩余劳动力转移出农业领域。在一定意义上，中国“三农”问题也是一种人口问题。只有适量并且精干的农民从事农业，现代农业才有保证。基于此，“精”“减”农民是解决中国“三农”问题的必由之路。这里的“精”与“减”，就是既要减少农民，又要使农业劳动者成为精干的、新型的农业经营主体。因此，在现有农业劳动者的基础上或者通过适当引进的方式培育新型农业经营主体极为重要。为此，必须在转移农业剩余劳动力的同时，通过农村土地制度和社保制度的改革，积极探索农业经营主体的“退出”与“进入”机制。 

所谓组织，是指赋予农民合法自组织的权力和空间。农民的自组织包括农民专业合作组织、村民自治组织以及其它各类社会经济组织。对农民组织赋权，是农民获得主体性的主要标志之一。事实上，农民通过民主选举、民主控制进行村社自治，通过自愿联合、民主控制进行农业合作，是生活在农村的农业从业者的基本生活方式与生产方式。 

所谓统筹，是指政府对农村公共品（例如社会保障、基础教育、公共交通、医疗卫生、广播电视等）进行一体化的统筹安排。政府统筹，不仅是基于农民应有的公民权利，而且也是基于反哺农村的发展规律。 

（二）通过提高农民的知识水平、组织化程度、社会参与能力，提高农民的现代性 

主体性不等于现代性，主体性提高不等于现代性提高。主体性是现代性的前提和基础，现代性是主体性的发展和深化。主体性得以确认、维护和提高，只是使农民具有财产主体和权益主体的地位，而农民现代性得以建构、培育和提高，则是进一步使农民具有参与、适应和融入现代社会的素质和能力，即知识水平、组织化程度和社会参与能力。 如前所述，当转变经济增长方式势在必行时，必须把提高中国劳动力（特别是农村劳动力）的 素质视为基本任务和主要工作。农村劳动力素质无疑以农民的科学文化知识水平为基本内容。现代农业主体必须是具有较为充足的科学文化知识的现代农民。 

提高组织化程度既是现代市场经济的基本要求，又是考察一个社会是否具有现代性的重要指标。一方面，农民必须融入产业组织（即农业组织化）。农业组织化的实质在于实现从自然农户向法人农户的转变，实现传统农业向现代农业的转变，构建适应现代化发展要求的新的农业经营主体和农业经营体系。另一方面，农民必须进行社会组织化，例如建立村民自治组织等。对农民自治组织赋权既是中国构建社会主义市场经济体制的基本前提，又是中国走向现代化国家的重要标志。而问题的关键在于这些农民组织在既定制度框架中的赋权程度。 

长期以来，体制的刚性桎梏以及自身知识的贫乏、视野的狭窄和素质的低下，严重妨碍了广大农民的创新意识、进取精神以及利益表达的行动能力。因此，必须努力提高农民的社会参与能力，亦即提高农民对资源的控制能力、社会行动能力和利益表达能力。而农民的社会参与能力的提高必须建立在农民的知识水平和组织化程度的提高之上。 

（三）进一步深化市场机制和社会体制改革，促进中国“三农”问题的解决 

进一步深化改革是解决中国“三农”问题的基本路径。中国“三农”问题是一个复杂的问题， 解决“三农”问题，既需要进一步深化市场机制改革，以推进要素市场化，也需要进一步推进社会体制改革，以统筹城乡社会发展。解决中国“三农”问题还必须依靠市场和政府的共同作用。在面临国际金融危机的情况下，政府的强势干预是必要的，但决不可以认为政府能够包办一切，要看到中国市场经济体制还远没有构建好这一基本事实。 

在解决“三农”问题方面，市场机制改革主要是解决要素市场化问题。此外，应大力发挥市场机制在激励地方政府关注、投入和发展农业方面的重要作用。现在的问题并不是要不要加大政府农 业投入的问题，而是政府（特别是地方政府）有无发展农业的积极性的问题。因此，要设计、形成地方政府之间围绕农业经营资源的市场化交换机制，也即允许地方政府之间适当地进行区域性农业经营资源的市场化交易。在中国地方政府日益“地方化”的情形下，有时通过市场机制激励地方政府关注、投入和发展农业，远比通过行政干预更为有效。 

在解决“三农”问题方面，社会体制改革的基本目标是：建立城乡平等的社会发展体制，着力解决农村公共品供给问题和农民赋权问题，促使农民从自然人向市场人转变，再从市场人向社会人转变。 

（四）明确中央政府在解决“三农”问题上的首要责任，发挥中央政府在解决“三农”问题上的主要作用 

在相当意义上，中国“三农”问题是具有公共品性质的问题。因此，要强调各级政府在解决“三农”问题上的责任和作用。然而，应该清醒地意识到，由于政府的财政收入主要来自非农产业，地 方政府天然地具有更愿意关注、投入和发展非农产业的倾向，因此，要重视解决地方政府的农业发展激励问题。事实上，要解决农民经营农业的积极性，前提就是要解决好地方政府的农业发展激励问题。而这除了强调农业的基础地位、增加政府对农业的投入外，还要改变激励结构，更好地利用市场机制调动地方政府发展农业的积极性，切实消除“口号农业”的弊端。现实中，中央政府与地 方政府在“三农”问题上的立场、偏好往往不一样。不要过于指望地方政府具有承担国家粮食安全的内在激励，要明确中央政府在解决“三农”问题上的首要责任，发挥中央政府在解决“三农”问 题上的主导作用。 

（五）解放思想，鼓励创新，优势互补，差异发展 

中国“三农”问题的阶段性特征，要求不断创新“三农”政策；而中国区域发展的极度不平衡， 又要求中央的“三农”政策应该体现分类指导的原则，或者说，要在相对统一的宏观“三农”政策 框架下，赋予不同地区“三农”政策自主权，允许不同地区结合自身实际，进行“三农”政策与改革的大胆探索与试验。 

实施差别化战略和分类指导，本质上是统筹发展战略的重要体现，是中国地区发展不平衡情况下的明智选择，是区域生产关系适应区域生产力发展的必然要求。从制度变迁的路径看，区域发展的不平衡以及社会阶层的不断分化或异质化，已经导致不同地区和不同利益集团对制度或市场的多元化需求。作为制度供给的主体，中央政府不宜沿袭传统的思路和模式，即单纯以自上而下的、单一的、统一的或者说“一刀切”的思路和方法来提供制度安排或实现制度的创新与变迁，而应根据 制度需求的新特点，提供多元的、有差别的、分类指导的制度选择与安排；同时，为地方和基层政府的制度供给与创新提供更为宽松的空间，以处理好解决中国“三农”问题过程中局部突进与全局推进的关系。