作者简介：朱侃，广东外语外贸大学社会与公共管理学院讲师；岳经纶，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师
文献来源：《暨南学报(哲学社会科学版)》2025年第7期
摘要：加强基层政府社会风险治理的研究对提高国家治理能力具有重要意义。本文基于理性行动视角，构建了基层政府社会风险治理行为的分析框架，并运用A中学撤并案例对其进行了实证分析。研究发现：当前我国面临社会风险治理任务繁重与财政资源不足的结构化困境，该困境使得基层政府不得不以最低的经济成本来最大限度地消除社会风险；与此同时，具体的社会治理情境中公众因政策认同度与行动能力不同会形成包括合作型、对抗型、抱怨型以及服从型在内的差异化目标群体，并会给政府风险治理带来不同影响；在具体的行动策略上，基层政府会结合环境约束与目标群体情境，针对性地选择积极吸纳、依法惩治、恩威并施以及拉拢赋能的策略，从而更好地引导社会力量来化解社会风险。这种选择性激励是基层政府社会风险治理模式转型的重要体现，这种精细化复合治理模式在促进社会参与、降低治理成本方面优势显著，对当前社会风险治理理论与实践研究具有重要价值。
关键词：基层政府；理性行动；社会风险；选择性激励；精细化复合治理
一、研究问题的提出
风险社会理论认为，现代化进程与社会风险相伴而生，一方面，现代化实现了生产力的指数式增长，为经济社会发展注入了强劲的动力；另一方面，现代化也会使危险和潜在威胁的释放达到前所未有的程度，并让人类进入了风险社会。中国式现代化进程中，改革开放使我国四十多年内取得的成就赶超了很多西方发达国家两三百年才完成的积累，这种压缩式发展的方式使得经济社会在短时间内获得了巨大发展。但不容忽视的是，这个过程中社会结构和利益格局的快速变化也积聚了大量经济、政治和文化隐患，频发的“黑天鹅”“灰犀牛”事件成为社会有序发展的重要障碍。受此影响，近些年来，中央高度重视社会风险的治理，并将其上升到国家安全的高度，要求各级政府提高社会风险治理能力来全方位支撑国家安全体系建设。2022年10月，党的二十大报告提出：“必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。”2024年7月，党的二十届三中全会再次强调要统筹好发展和安全的关系，要织密社会安全风险防控网，切实维护社会稳定。相关政策动向表明，社会风险事关国家命运和人民利益，作为第一位的政治任务和政治责任，党中央在新的时期对提高社会风险的治理能力提出了更高的要求。
在改革开放推动社会结构和利益格局深刻变化的当下，社会关系日益多样、社会利益日趋多元，社会矛盾纠纷也相应更为复杂。而基层既是利益冲突产生的重要“源头”，也是社会矛盾疏导的重要“出口”，将基层作为防范化解社会风险的第一线在社会治理中显得尤为重要。这个过程中，基层政府作为各类矛盾纠纷的一线处理者，其在社会风险的防范和治理中发挥着中流砥柱的作用，只有提高这一层级政府社会风险的防范与治理能力，才能筑牢社会安全的基础，可谓“基层强则国家强，基层安则天下安”。对此，学界普遍认为，在当前多中心治理格局下，只有摒弃传统科层推动的摆平压制以及市场驱动的利益补偿思维，通过社会吸纳的方式增进互信、共同利益，才能与各主体构建社会治理共同体进而有效化解社会治理风险；但也有研究指出，我国并不具备社会吸纳的经济政治环境，部分公众出于经济利益的考虑而选择接受政府吸纳，而非行使西方民主意义上的公民权利，而这又会进一步放大治理风险。笔者在现实观察中发现，基层政府在处理社会冲突时，其行为错综复杂，有时候会采取科层强制的手段，有时候又会使用市场利益补偿的策略，还有时候会通过社会吸纳的方式。那么，基层政府在化解社会风险时变化无常，其背后是否存在一般性的规律呢?对上述基层政府防范化解社会风险行动现象的思考，也衍生了本文的研究问题：(1)影响基层政府行动策略的关键因素有哪些?(2)这些因素是如何影响基层政府行动策略的?(3)政府行动策略反映了当前社会风险治理呈现怎样的发展趋势?
二、文献综述与分析框架
(一)文献综述
社会风险指的是导致社会冲突，危及社会安全和社会秩序的可能性，换句话说，社会风险意味着爆发社会危机的可能性。当这种可能性变成了现实时，社会风险就转变成了现实意义上的社会危机，会对社会安全和社会秩序造成严重负面影响。当前专家、学者在探讨影响基层政府社会风险治理行为的影响因素及过程机制时，主要从制度牵引、经济约束以及社会驱动等视角展开，相关论证路径如下：
1.制度牵引视角
该视角认为，科层制度以及法律环境会形塑政府的激励机制和行动边界，进而影响基层政府的行动策略。科层制度下，上级政府设定的目标、任务及考核方式会通过压力体制层层传递，当上级政府考核目标较为明确、问责方式较为严厉时，基层政府更倾向于采用短期、运动式的策略来平息危机，由此存在诱发正面冲突的可能性；反之，基层政府会通过长期、渐进式的手段来平衡各行动主体间的矛盾，其过程可能会积蓄社会怨气。法律法规及政策框架是基层政府行动的依据，当相关法律政策较为模糊和滞后时，基层政府在平衡各类矛盾上有较大的变通空间，其更倾向于通过自利性导向的方式来化解社会争端，而这会激化政社间对立；反过来，基层政府将更注重处置方式的规范性和合法性导向，而这也会使基层政府行政能力面临更大的挑战。制度牵引视角认为，随着科层及法律制度的不断完善，基层政府处置社会矛盾纠纷的方式将日趋规范化、合理化，但这个过程也会带来新的治理风险。
2.经济约束视角
该视角强调，资源是政府行动的基础，而基层政府财政资源的配置情况会影响政府矛盾的处理能力，进而影响其行动策略。当基层政府财政资源较为充沛时，其趋向通过市场化货币等补偿的方式来安抚利益受损群众，从而达到花钱买平安的目的。但过度依赖市场方式，在加剧治理成本的同时会积累新的社会矛盾。当政府财政或可供支配的资源较为匮乏时，其策略选择空间将被大幅压缩，这时基层政府更倾向于诉诸低成本的强制方式来平息矛盾，而这会加剧公众的不平等感，并为潜在的更大规模的社会冲突埋下祸根。经济约束视角认为，市场化的利益补偿兼具风险治理的合力与张力，各级政府应配备一定的风险治理经费，避免陷入被动状态；但基层政府在防范化解社会风险时也要谨慎使用直接的货币补偿策略，从而避免诱发新的社会矛盾。
3.社会驱动视角
该视角回归民主权利角度，强调公众本身也是社会多元共治中的重要主体，相应公民诉求、信任程度和社会组织参与程度等社会因素会对基层政府矛盾处理方式产生深远影响。公民诉求的多样性和复杂性要求基层政府采取更为灵活、多元的行动策略；否则，单一化的处理方式会忽视其他公众诉求，进而让社会矛盾持续发酵。社会信任的增强会提高人们对政府行政行为的理解和配合，进而加速社会矛盾的消解；反之，会进一步迫使基层政府采取更加保守或强制的行动策略。社会组织的参与有利于多元共治格局的形成，提高基层政府治理效能；而缺乏社会组织参与时，政府容易陷入单向度的行动策略中。社会驱动视角主张，社会民主吸纳形成的多元共治格局，能协助基层政府通过协商合作的方式妥善处理社会矛盾，但其前提是需建立并具备一定的社会条件和制度基础。
已有研究对基层政府处理社会风险行为差异的解释，为我们理解经验世界的复杂性提供了鞭辟入里的视角，也为本研究提供了更为广阔的研究视野。然而，随着社会经济发展形势的变化，已有研究的不足之处也逐渐凸显，具体而言：首先，制度牵引视角更多将基层政府行为视为环境的被动产物，很大程度上忽视了基层政府的主观能动性，而这无法解释当前相关制度不断完善即在外部约束不断加强的趋势下，基层政府在化解社会矛盾纠纷时存在的软硬兼施的现象。其次，沿着经济约束视角的思路，基层政府在财政紧缺的情况下会普遍选择强力压制的方式处理纠纷，这就无法解释在地方政府普遍财政紧张的背景下，基层政府仍能较富韧性地处理各类矛盾并避免社会冲突频频出现的经验事实。最后，社会驱动视角更多将协商共治视为矛盾纠纷处理的灵丹妙药，未全面衡量公民诉求行动的具体情境，从而无法充分阐释特殊情况下基层政府采取强制措施处理矛盾纠纷的必要性与合理性。而笔者在调研中发现，当前基层政府在治理社会风险时，诸多看似变化无常的行为背后，实际上是政府适应科层环境以及不同类型公民诉求情境而不断调整的结果，其目的是以最低的治理成本来最大限度地化解相应风险，整个过程具有较强的计算理性。对此，本研究根据上述调研发现，基于理性行动视角构建相应分析框架，从而更好地解构基层政府理性行动的内在逻辑。
(二)分析框架
理性行动理论的关键提出者Coleman认为理性的个体为达到自身利益最大化的目的，会通过人际交往或社会交换来开展相关行动，其行动过程中会理性地考虑(或计算)对其目的有影响的各种因素。该理论认为，理性的个体会根据自身利益和情境做出最大化自身效应的行动策略，而个体最终的行动策略由个体自身及对他人行为结果的预期决定，相应预期则取决于他们对社会结构及规范等环境要素的认知。具体互动中，个体与群体会根据双方目标及利益的契合程度形成包括合作型、竞争型及混合型在内的多重关系。具体到政治领域，Coleman进一步指出，解决集体行动困境最好的办法是对不同公众进行选择性激励，即针对不同集体行动的参与者施以额外差异化的奖励或惩罚，从而激发他们的参与意愿。理性行动理论较好地将社会结构及规范约束等环境因素与相关行动者的具体情境纳入分析中，对我们理解基层政府行为具有重要启发意义。对此，本文在理性行动理论的基础上，结合基层政府化解社会风险的具体情形，从“科层环境约束—目标群体情境—政府行动策略”维度构建了如图1所示的分析框架：
图1 理性行动视角下基层政府化解社会风险行动的分析框架
1.科层环境约束：治理任务与财政资源间存在结构性张力
基层政府是科层治理体系的重要主体，科层组织治理任务的最终执行离不开基层政府，相关治理任务的完成则离不开财政资源的支撑。近些年来，我国基层政府在包括治理任务与财政资源在内的社会环境上面临新的约束。一方面，在我国社会转型的背景下，社会矛盾的深化、社会结构的变化、利益冲突的加剧以及不安全的幻象进一步加大了基层政府治理任务执行的难度；而社会安全作为党执政合法性来源的重要指标，新时期以来中央将维护社会安全作为一项极端重要的政治任务进行自上而下的部署，“一票否决制”的目标责任制下基层政府面临更为严峻的治理压力。另一方面，随着经济发展进入新常态，我国开始面临外需疲软、内需回落、房地产调整及深层次结构变动的综合困境，经济下行的压力使得多地财政收入相继陷入紧张状态，财政资源自上而下的“漏斗式”分配格局使基层政府在防范化解社会风险方面面临更为紧张的资源约束，过去“花钱买平安”式的风险治理方式逐渐难以为继。由此可见，扩张的治理任务与紧缩的财政资源之间的结构性张力，要求基层政府在公共事务管理上具备更高的理性，如何用最低的经济成本来最大限度地消除社会风险成为基层政府开展社会风险治理的前置性约束条件。
2.目标群体情境：差异化的政策认同度与行动能力
社会风险不论来自经济、政治、社会还是文化等领域，都与该领域相关的目标群体的行为和决策紧密相关。从该角度而言，风险治理中政府与目标群体的关系会直接影响最终治理效果。为了更好地解构具体风险治理中的公民诉求行动的情境，本文从政策认同度和行动能力的维度来进一步剖析目标群体的构成。其中，政策认同度指的是公众对政府政策目标的认可与接纳程度，该维度受个体利益、情感等因素驱动，与公众的行动意愿呈正相关关系；而行动能力指的是公众将自身利益偏好以多种形式加以实现的能力，该维度受个体认知水平、经济状况及社会资本等因素作用，会正向影响公众的外部动员和意愿实现能力。由此可从政策认同度和组织行动能力强弱维度将风险治理中的公众划分为四种不同类型，而不同类型的公众与政府关系不同，其对风险治理也会产生不同影响。当公民的政策认同度和行动能力均较强时，其不但高度认可政府的政策，而且能够采取相关行动来支持政府政策落实，对政府而言是理想的合作对象，能在很大程度上降低和消除各类风险。当公众政策认同度强而行动能力弱时，说明该群体是非常支持政府政策的，虽因各种因素限制而无法直接支持政府，但他们会服从政府安排，这些公众并不会带来新的风险，甚至在条件具备时还能潜在地帮助政府消除风险。当公民政策认同度弱而行动能力强时，意味着这些公众从根本上非常排斥该项政策并有能力采取行动来抵制该项政策，对政府而言其更多的是以挑战和对抗的角色存在，其相关行动会进一步制造和放大风险。当公众政策认同度与行动能力均弱时，意味着这些公众主观上是非常抵制政府政策的，虽然因各种因素限制而无法采取行动来抵抗政策，但其对政府怨念颇深，是潜在的风险对象，在某些情况下甚至会直接变成风险的制造者。
3.政府行动策略：选择性激励
基层政府是衔接国家与社会之间的关键连接点，这意味着其在防范化解社会风险的行动中不仅要仔细权衡科层环境的约束，而且要谨慎考虑目标群体的情境。面对扩张的治理任务与紧缩的财政资源之间的结构性张力，理性的基层政府会借助选择性激励的方式，通过广泛社会民主吸纳以及少数市场利益补偿的手段来尽可能地团结社会力量，提升政府风险治理能力，同时也会发挥科层“摆平”的方式对极少数对抗分子予以震慑，从而以最低的治理成本来最大限度地降低社会风险。具体而言，针对合作型群体，基层政府会积极吸纳该群体力量来游说其他类型的目标群体配合政府行动；针对服从型群体，基层政府会尽可能地拉拢并赋能该群体，引导其向合作型目标群体转变；针对少数顽固的对抗型群体，基层政府会通过依法惩治的方式予以震慑；而针对抱怨型群体，基层政府会通过恩威并施的方式来提高其政策认同度，并着力消除其怨气。
三、研究设计
(一)研究方法
作为定性研究的重要方法，案例研究侧重从实际情境和具体事件着手，通过深入剖析个案来挖掘现象背后的原因、机制及潜在社会运转规律。为了达到这一研究目标，需要研究者通过深入调研、实地观察、走访调查以及文献收集等方式来全面获取案例相关信息，同时运用归纳、演绎和比较等方法剖析调研素材，从而更好地挖掘案例背后所蕴含的一般性社会规律及理论意义。相较于其他研究方法，案例研究在真实性和实践性上有着显著优势，能够更好地推动经验与理论的结合，为科学研究和理论创新提供有力支持。基于研究问题和分析框架验证的需要，本文遵循案例典型性要求，最终选择将B镇政府处置A中学搬迁事件作为研究的案例来源。具体原因如下：首先，就集中性原则而言，该案例中B镇政府在化解社会风险中对不同目标群体的应对行为覆盖了多种形态；其次，就极端性原则而言，B镇政府在化解社会风险行为中对不同目标群体前后反差极大、对比尤为鲜明；最后，就启发性原则而言，该案例能较好地揭示基层政府管理化解社会风险的行为逻辑，引人深思。
A中学于1970年成立，是一所位于我国中部地区的乡村初级中学，过去半个多世纪的历史进程中，该校一直承担着整个原A乡的初中阶段的教学功能，为村民就近入学提供了极大便利。近些年来，为了适应学生生源持续减少的趋势，县政府基于整合和优化教育资源的需要，于2022年正式撤销A中学并将其整体并入隔壁的B中学，从而实现教育资源的科学布局。然而，这一常规的行政部署，却在民风彪悍的原A乡引起轩然大波，部分民众出于各种目的开始多渠道煽动更多学生家长参与到该撤并政策对抗中，部分学生家长通过越级信访向撤乡并镇后的B镇政府施压，还有部分学生家长则通过游行示威的方式阻碍政府撤并行动，被动员起来的民众群情愤慨，使B镇政府面临极大的社会风险。对此，B镇政府在系统分析其所面临的科层环境并深入了解政策目标群体的内部构成后，通过选择性激励的方式对不同群众采取不同的激励或惩罚措施，最终用较低的经济成本较好地平息了此次社会危机。
(二)资料收集
为了更好地获得案例中B镇政府在化解社会风险过程中的细节情况，2022年6月至2024年7月，调研团队对该事件进行了持续追踪，并通过走访调研、实地观察以及微信访谈等方式对7位乡镇干部、9位村干部、5位中学教师、34位家长、21位学生以及6位商家进行了深度调研，从而更好地夯实了本文研究的经验素材。相关资料主要通过如下方式获得：一是实地观察，A中学撤并前后，调研团队曾多次前往A中学、B镇政府及多位学生家中走访与座谈，长期的观察过程中对相关群体前后态度和行为模式形成了一定的感性认识。二是深度访谈，主要对该案例相关的学生、家长、商家、学校教师与校领导以及乡政府工作人员分别进行了多次访谈，深入还原了事件过程中各方的行动情境及相关举动，从而收集了大量案例当事人的一手材料。三是二手资料，为了进一步丰富本文研究的素材，调研团队系统收集了与本案例相关的政策文件、政府会议纪要、新闻报道及公众网络讨论的帖子、动员视频等，从而在弥补访谈信息精确性低、遗漏风险高问题的基础上，对访谈相关素材进行三角验证，以此提高调研信息的质量。
四、A中学撤并风波及其治理的案例分析
原A乡位于我国中部地区较为偏僻的丘陵地区，截至2015年该乡被合并前，该乡下辖13个行政村，共有人口18 186人，村民以农业种植和外出务工为主，经济整体较为滞后。在乡村空心化、老龄化不断加剧的背景下，原A乡所在的县政府为解决下辖乡镇规模偏小、管理幅度窄、行政成本过高的问题，县政府在全县范围内进行了大规模的撤乡并镇活动，原A乡被整合成5个行政村后，于2015年底被整体并入隔壁B镇。此次撤乡并镇的过程中，为了尽可能地减少改革的阻力，县政府承诺并保留了原A乡中、小学与卫生院等关键公共服务，该举措积极回应了群众“减员不减服务”的核心诉求，有效平衡了改革的重要矛盾，并推动了改革的顺利开展。然而，随着社会经济等外部因素的不断变化，新一轮公共服务布局的调整悄然推进，并在很大程度上打破了过去的平衡。
(一)风波中如履薄冰的B镇政府
近些年来，乡村社会经济形势面临新的发展局势，而相应变化不可避免地波及原A乡包括中学教育在内的公共服务，使得政府不得不重新优化并调整原有服务供给格局。具体到原A乡教育领域，一方面，受过去生育率持续下降等因素的影响，A中学生源急剧减少。2000—2007年期间，A中学在校生规模较大，长期维持在1 200～1 800人之间，因教室紧张，A中学甚至在3公里以外的地区新建了分校区来缓解这一局面。然而，2007年后，该中学在校生数量持续减少，截至2021年底，其在校生总人数已不足450人，而该地区小学持续撤并的数据表明未来中学生源将继续呈断崖式减少。另一方面，受城镇化的虹吸效应的驱动，A中学教育资源流失较大，学生管理也十分被动。仅以该中学师资为例，50多名教师中，70%的教师为外地考入或为临聘教师，受待遇较低而职业前景有限的约束，其任教时长普遍在3年以下，过高的流动率也导致该校教学质量堪忧；与此同时，偏安一隅的A乡村民以外出务工为主，这也导致A中学学生绝大部分出自留守家庭，在缺乏父母配合的情况下，A中学在学生管理上也较为乏力。受上述因素影响，A中学整体管理较为混乱，学生打架和中途辍学的现象时有发生，而其中考升学率在全县也处在垫底的水平。A中学所面临的教育之困，实际上是该县乡村教育的一个缩影，为了进一步调优教师队伍、改善办学条件，A县教育局在深入调研的基础上，制定了在全县范围内整合教育资源并优化教育布局的方案。2022年3月，A县教育局的方案经县委、县政府审批通过后正式向全县各中小学、乡镇以及村委会等部门下发，并要求各部门做好宣传工作。
该方案规定，A中学将于2022年6月撤销后整体并入12公里外的B中学，同时为了方便学生就学，县教育局方案提出了乘坐校车、统一住宿以及加强学校管理等配套措施。然而，A县教育局这一适应时代发展需要所做出的科学调整，却在原A乡激起了群众的强烈抗议。而随着调研的深入，笔者发现民众愤慨情绪也有其合理性，其抗议的主要理由如下：首先，撤销A中学侵害了公民享受便利公共服务的权利。《中华人民共和国义务教育法》规定了“就近入学”的原则，要求将学生分配到离其居住地最近的学校，A县教育局不能为了布局调整而让当地学生舍近求远去十几公里外的地方求学。其次，学生去B中学求学会大大增加家长们经济负担。原A乡到B中学十多公里的山路，需要乘坐校车来回，家长需要承担额外的校车费用；除此之外，学生需要寄宿，家长因此需要承担额外的住宿费用和相应的水电费用。最后，学生去B中学求学不利于学生个人成长。频繁乘坐十多公里山路的校车会增加安全风险；学校的大锅饭无法保证正在长身体的学生的营养需求；初中生年龄偏小，心智不健全，自理和自立能力不够，过早脱离家长照料容易沾染社会恶习、误入歧途等。社会情绪具有传染和扩散的特性，起初只有少数群众有所抱怨，而后随着公众情绪的激化，越来越多的公众开始采取各类集体行动抗议政府行为。随着学校撤并日期的临近，6月中旬，部分村民通过微信群、网络发帖以及抖音、快手视频等方式号召村民抵制A中学撤并；6月下旬，有村民集体前往县政府讨说法，也有村民就此事前往省、市信访局上访，还有村民通过网络信访的方式声讨政府的撤并行为，相关事态朝着不可控的方向发展。
针对村民的抗议行为，省委、省政府责令县、镇政府必须积极作为，妥善处置好学校撤并过程中的干群关系，矛盾不能衍化升级。A县政府成立了专门的工作领导小组来推进相关工作，并将科层压力加码传导给B镇政府，使得B镇领导班子面临极大的治理压力。一方面，A县政府优化教育布局的原因除了整合教育资源外，还有部分原因是为了降低学校运行成本、优化资源配置，从而缓解当前财政紧张的现实；在这一背景下，A县政府也没有额外的资金用于群众的货币补偿，过去市场治理的方式很难复制。另一方面，学校撤并的方案经科学调研后由A县委、县政府决议通过，如果撤回该决定将有损政府政令通畅的权威；在稳定优先的科层环境下，B镇领导班子面临“一票否决”的问责压力，如果处理不当导致事态升级，主要领导将面临职务罢免的风险。访谈中，B镇L书记对此感慨道：
上面财政紧张要搞学校撤并，很多老百姓因为没有经济补偿所以要上访等，上面要我们妥善处理好但又不拨钱给我们，我们夹在中间也很难啊。(访谈编号：20230508L)
(二)纷扰中各行其是的群众
为了积极妥善处置原A乡群众因A中学撤并引发的集体抗议行为，B镇党委于6月28日专门召开紧急会议来商议相关解决方案。此次会议中B镇L书记部署由H镇长牵头来推进相关事务处理，同时会议提出通过A中小学校领导与原A乡5个行政村的村支书相互配合负责对学生家长在内的村民进行摸底调查，详细了解相关群众的真实情况与意见，并为后续镇政府行动提供依据。随后，A中学、原A乡3所村小学的领导及5个行政村的村干部对学生家长及各村相关行动活跃的村民进行了系统调查，其结果如表1所示：
表1所示的摸底结果表明，村民的对抗行为实际上是被少数经济利益驱使的村民所操控，大多数沉默的村民并没有反对此次调整。H镇长对此表示：
没有调查就没有发言权，这次调查的收获非常大，现在我们对下面情况有了透彻了解，说明群众内部关于此次撤并的意见是高度分化的，只有少数群众完全反对，有了这个认识，后面工作推进的思路也就清晰了。(访谈编号：20230509H)
在此次撤并政策执行中，部分村民非常认同政府的政策调整，同时也利用自身影响力积极动员其他村民来支持政府政策落实。其中，最为典型的是原A乡5个村委会的38名村干部，作为乡村关键的政治力量，协助政府政策落实本来就是他们的重要职责；与此同时，作为民主选举后任职的村干部，其本身有较为厚实的群众基础，能较好地获得村民的信任与支持。除此之外，原A乡有5位退休的老干部和3位退休老教师以及3位曾带领村民发家致富的商人在村民中享有较高的威望，他们关心和热爱家乡的行为备受村民推崇，这些乡贤从权衡乡村教育长远发展需要的角度出发也非常支持学校撤并，并积极拥护政府政策的贯彻落实。自2022年3月政府下发A中学撤并文件后，上述村干部和乡贤曾利用其政策宣传和关系网络优势向公众积极宣传撤并后的新中学在师资、学校管理、资源投入以及学生住宿条件改善上的优势，并号召村民从子女和乡村教育长远发展的角度来支持该项政策。这部分人作为乡村社会精英群体的重要组成部分，其协助政府积极宣传与动员的行动，有效缓解了村民不满的情绪和抵抗心理，加强了群众对政策的理解与支持；作为政府降低和消除乡村社会风险的重要合作者，该群体较好地维护了政府的政策权威。
调研中，笔者发现还有相当部分村民在主观意愿上非常支持政府的此次调整，但在具体行动中他们更多以失语的姿态配合政府行动，可谓乡村行动中“沉默的大多数”。这些沉默的村民认为自己是此次政策调整的受益者，虽然他们缺乏社会资源和活动能力影响其他村民决策，但在主观上希望政策能顺利推进。其中，子女学习成绩较好或处在中间水平的村民尤其期待此次撤并工作顺利开展，因为B校作为县教育强校，其师资、学校管理以及学生中考升学率等方面都远优于A校，在政府配套措施的激励下只需增加少数教育成本就能让孩子享受更优质教育；相当部分在外务工的村民深知留守家庭隔代养育的弊端，认为统一严格的学校管理不但能减轻父母负担而且更有利于小孩成长；此外，原A乡的W村与B镇接壤，新开通的校车将使得该村学生到A中学与到B中学的距离基本相当，低成本享受更便捷、优质教育的机会可遇不可求。在统计调查的900多名中小学生家长意见中，有600多名家长在经理性计算后认为搬迁更利于子女学业发展，这些村民虽然因为各种原因没有公开动员其他村民支持此次撤并行动，但有效激活该群体可以较好地协助政府减少潜在的社会风险。
颇为意外的是，此次村民行动中反抗行动最为激烈的并非在读学生的家长，而是A中学附近的商家和一些行政村利益冲突的相关人员。对于A中学附近的生活超市、文具店、餐饮店、网吧、理发店以及自行车修理店在内的21家商家而言，学校被撤并意味着核心顾客群体的永久流失，他们是此次政策调整的最大利益受损者；而该群体作为乡村社会的经济精英，过去数十年的经营让他们积累了较广的人脉资源，这也成为他们“对抗”的重要筹码。而对L、X和Y行政村曾参与村委会选举落选的5位村民而言，可以充分利用其过去的群众基础与此次政策调整中部分村民的不满情绪，挑起村民与当前村委会班子的对立，并为下一次村委会选举积累“政治资本”。这些商家和乡村利益冲突人员在获悉相关搬迁的信息后，通过邻里走访、微信群传播等方式四处散播有关政府政策调整行为触犯公民享受便利公共服务权、大幅增加村民经济负担以及会危害学生成长等言论，进一步激发群众的不满；与此同时，他们还煽动越来越多的村民共同参与到反对政府政策的宣传行动中，并先后策划了村民集体信访和越级上访事件。受这些村民的鼓动，越来越多的村民开始抱怨政府的政策调整，极大地削弱了政府行政权威。从该角度而言，这些对抗的村民无疑是此次村民抗议行动的始作俑者，很大程度上制造并放大了乡村社会的风险。
除了直接对抗政府撤并政策的村民外，还有部分村民对此次政府的政策调整充满抱怨，但他们因各种原因并没有采取相关对抗行动，更多处在观望状态。这些抱怨型的村民主要包括以下几种情况：有21位学生家庭生活尚处在脱贫状态，无力承担送子女去B中学求学额外增加的校车、寄宿等费用；有86位家长虽然勉强能够负担得起额外增加的费用，但他们认为自己小孩学习成绩差且无心向学，即使去B中学就读也无望考上高中；另外，还有132位家长认为，虽然增加的经济支出对他们来说压力不大，但校车的安全性、学校伙食营养不足以及寄宿制等可能导致子女学坏的风险，让他们非常担心远距离求学会对子女成长不利。上述村民虽然没有采取行动来对抗政策，但厌恶心理使他们具有较强的相对剥夺感，私下认为自己是此次政府政策调整工作的利益受损者；当提及那些与政府对抗的村民时，他们认为那些村民在客观上代表了他们的心声，适当的时候会考虑支持并加入对抗队伍。上述村民人数相对较多，其对抗情绪处在潜伏状态，而一旦被煽动，将转变成直接的风险制造者并对社会治理造成极大的隐患。
(三)B镇政府化整为零的风波平息策略
在“一票否决制”的刚性治理任务以及财政紧张的科层现实约束下，B镇政府不得不以最小的成本来完成这一刻不容缓的政治任务；而在摸底调查中，村民内部的高度分化且绝大部分村民对政府政策调整的支持态度，使得B镇政府能够在刚性条件约束下通过化整为零的方式来化解此次危机。7月4日，B镇领导班子专门召开了相关工作的推进会议，会议高度肯定了此次摸底调查的科学性与及时性；同时，会议指出按照化整为零、逐个击破的方式是能够用较低的成本来有效平息此次学校撤并风波的，并通过对症下药的方式明确了各类群体的应对和处理策略。随后，H镇长带领政法组的成员来推进相关工作，并采取了图2中的措施确保工作的平稳运行：
图2 B镇政府在化解社会风险中采取的策略及其影响
针对合作型群体，B镇政府认为该群体是化解此次社会风险的中坚力量，只有将他们吸纳进政策执行主体中，发挥他们的乡村社会影响力才能更好地游说群众提高其对政策的遵从度。为了更好地吸纳该群体，B镇政府做了如下努力：一方面，将原A乡5个行政村年底的绩效考核与此次风波平息结果进行深度关联，同时承诺后续乡村振兴的项目优先安排给这5个行政村。在可预见绩效和项目激励的刺激下，5个行政村的38名村干部除了加强对服从型村民的引导外，还通过分配任务的方式分领各自有较大把握说服的对抗型和抱怨型村民，通过晓之以理、动之以情的方式先后说服了2名对抗型的商家以及86名抱怨型的村民，他们明确表态不再排斥此次政策调整。另一方面，B镇L书记与H镇长到9位乡贤家中协商动员群众支持的事宜，并特别推荐了3名乡贤今后担任镇政协委员职务，以此激励其积极参与调解此次矛盾。在乡贤的助力下，获得了新商业发展机会的4名对抗型商家转而开始支持A中学的撤并工作，被成功劝服的2名乡村政治派系的投机者与23名村民表态理解此次政府的政策调整。在B镇政府的积极吸纳策略作用下，这些熟悉乡村社会且活动能力较强的骨干力量很好地化解了大批潜在对抗力量，并将其转变成了遵从或支持力量，社会不稳定风险也在这个过程中得到了较大幅度的缓解。
对于服从型村民，B镇政府认为该群体是推动此次社会风险化解的基本盘，应该进一步巩固该群体的改革获得感来拉拢该群体，同时通过组织赋能的方式发挥该群体潜在的效能。在拉拢赋能该群体的过程中，B镇政府与村委会协同做了如下努力：首先，以村民小组为单位，逐户发放宣传册、多次循环播放B中学介绍片以及先后组织300人/次现场参观与感受B中学师资、宿舍与餐厅等建设情况。此举让家长们深刻感受到B中学的优势，并进一步巩固了该部分群众支持搬迁的决心。其次，与县政府多部门协商确定了学生在校期间新增的各项收费标准。包括晚餐费6.5元/餐，一学期为650元；校车每周往返一次，一学期800元；宿舍及水电费一学期450元，综合下来一学期新增费用2 000元左右。该举措以制度的形式锚定并明确了绝大部分村民最关心的问题，而该实际收费远远低于大部分村民的预期，有相当一部分村民加入劝说其他村民支持学校撤并的队伍。最后，组织各村民小组开展了支持搬迁的集体签名活动，利用群体氛围间接赋能了这部分村民的动员能力。在绝大部分村民同意并签名的情况下，乡村熟人社会的群体压力机制使得少数抱怨型村民也开始融入群体并与群体保持一致。B镇政府对该群体拉拢赋能的策略很快发挥效果，在后续集体签名中，原239名抱怨型村民中只有57名村民没有参与此次签名活动，多名对抗型商家及利益冲突相关人员的抵抗心理也开始动摇，潜在的社会风险在很大程度上被乡村社会所消化。
在对抗型村民问题的处理上，B镇政府认为因利益驱使而采取激进方式者虽影响不好，但情有可原，对及时停止相关煽动行为者将不予追究；而对那些继续刻意扰乱社会秩序者应依法严惩，才能有效威慑其他效仿者。为了有效治理该群体，B镇政府主要从如下方面着手：第一，B镇政法组成员分批走访了对抗型商家和乡村政治派系的投机者，向其告知了村民集体签名的整体情况并明确了政府将依法严惩违法者的态度。政府人员的走访和相关信息的披露，让部分对抗型村民深感抗争行动已失去群众基础，在大势已去的情况下继续对抗不但无法实现预期目标，还会让自己付出沉重的代价，8名对抗型商家与剩余的3名利益相关的投机者均表示将不再采取行动抗拒B中学撤并。第二，B镇政府联合县公检法机关对继续扰乱社会秩序的村民进行了严厉打击，并依法制裁了相关组织者。尽管政府进行了多方劝说，但商家W仍于7月15日组织6名商家及2名村民在未获得许可的条件下在原A乡集市中心游行示威并与前来阻挠的B镇派出所公安人员发生肢体冲突。该事件的策划与组织者W因寻衅滋事罪被判处有期徒刑2年，其他参与者也受到行政拘留及批评教育等处罚。B镇政府依法惩治的策略对少数对抗型群体形成了极大的震慑效应，原本较为活跃的对抗行为也戛然而止，随着风险制造者的淡出，B中学撤并事件也基本落下帷幕。
在应对抱怨型村民时，B镇政府认为该群体的抱怨是村民正常诉求的体现，政府应该通过做细相关工作来回应相关诉求；与此同时，也要大力宣传政策调整的必要性，让相关群众知悉政府撤并的决心。为了有效化解未参与集体签名57名村民的不满情绪并将潜在的社会风险降到最低，B镇政府做了如下努力：(1)整合教育基金免除困难家庭因学校撤并而额外增加的费用，并建立弹性制度动态调整困难家庭名单。该策略解决了家庭困难村民的后顾之忧，获得了相关人员的集体感谢。(2)与A县政府及B中学协商，用制度约束的形式回应村民的相关具体诉求。调整了校车运行路线使其行经新修的柏油路，并加强了相关监督管理来回应村民的安全焦虑；要求B中学提前一日将食堂菜单发送到各班级家长群，让家长共同监督学生伙食情况，确保食堂伙食能荤素搭配、营养均衡；要求B中学在军事化管理的基础上，聘请专门的宿管员加强宿舍管理，同时每个年级配备一名德育员加强学生的电子产品和学习管理，营造健康向上的就学环境。(3)警告极少数村民使其知晓此次学校布局调整是政府与绝大部分村民达成共识的结果，撤并A中学势在必行。村民意识到政府的决心和村民整体的行动取向后，抱怨的声音逐渐消弭在乡村社会中。在B镇政府恩威并施的策略下，除了11名在外务工的村民选择将子女带到城市就读外，其余村民均认为此次政府政策调整考虑较为周全，相关配套措施较好地回应了其诉求，最终均积极配合了此次B中学撤并工作。安抚了抱怨型群体情绪，就意味着潜在的社会风险得到较好地化解，此次社会风险的化解工作取得较大突破。
为了进一步了解后续村民的整体评价，2024年7月即A中学撤并两年后，调研团队再度通过定额抽样的方式对表1中23户不同类型的村民进行了入户调研。相关家长及学生在谈及去B中学就学的体验时，包括过去抱怨型在内的村民均高度肯定了B中学的师资、学校管理等，对B镇政府的相关政策也持赞扬态度。访谈中，亲历B镇政府化整为零平息风波的W老师肯定道：
学校撤并涉及数百家庭的切身利益，如果镇政府处理不当，家长们拧成一股绳，那镇政府将会很被动；而镇政府很有策略，分类处置逐个击破的方式，在没有增加额外财政负担的情况下，高效完成了此次撤并工作，不管对政府治理，还是对社会发展来说，都做得很不错。(访谈编号：20240716H)
五、结论与讨论
(一)结论
本文从观察基层政府社会风险治理行为的困惑着手，在回顾了前人相关研究后，借助理性行动理论构建了基层政府化解社会风险行动的分析框架，并以A中学撤并案例进行了分析，研究认为：
1.在新的社会发展形势下，我国科层体系的治理任务与财政资源之间存在着结构性张力，在这一背景下以最低的经济成本最大限度消除社会风险因素成为基层政府风险治理的前置性条件。
2.在社会风险治理中，目标群体存在多种情形，从政府认同度和行动能力角度而言，有的可以发展成合作对象、有的会选择服从，有的具有较强的对抗性，还有的属于抱怨型群体，不同群体对社会风险治理会产生不同影响。
3.基层政府受理性驱动，对不同目标群体会采取不同的策略，其目标是引导和规范不同类型群体的行为，从而达到以社会来治理社会的结果，并在这个过程中实现低成本完成高效治理的目标。
(二)讨论
上述研究表明，在新时期财政资源紧张的现实压力下，基层政府会通过选择性激励的方式来化解社会风险，从而实现有效的社会治理。为了更好地探究这一现象，这里将进一步探究案例背后基层政府社会风险治理模式转型的趋势、新模式的应用前景及本文研究的理论贡献。
1.社会风险治理模式转型的趋势
本文案例中基层政府选择性激励的行为，实际上凸显了基层政府尝试通过精细化复合治理模式来推动社会风险治理的转型。这里的精细化复合治理包含两个方面：第一，基层政府为适应以最低成本最大限度降低社会风险的结构化要求，会先对目标群体进行精细化分类，然后因类施策进行治理；第二，对每类目标群体均会采取“行政-社会”复合的治理手段来实现善治，即在行政引导的基础上，更注重通过其他治理手段推动不同类型目标群体间相互作用形成“以社会治理社会”的格局，从而实现降本增效的结果。精细化复合治理模式与传统治理模式存在显著区别，具体如图3所示。而两者差异的背后，表明当前我国社会风险的治理模式在转型的过程中，呈现如下趋势：
图3 社会风险的传统治理模式与精细化复合治理模式
首先，更关注治理的法治化与系统化。传统治理模式出现在我国科层法治体制不够完善且政府财政相对较为充裕的背景下，基层政府在社会治理中拥有较大的自由裁量权和市场化行动空间。而以精细化复合治理为代表的现代化治理模式则植根于政府法治化日趋完善且财政较为紧张的土壤中，前者要求基层政府在化解社会风险时必须依法行政且高标准完成治理任务；后者则意味着基层政府要加强内外部的系统联动，以较少的财政支出实现善治效果。其次，更侧重通过多元化的治理手段来达成治理目标。在传统治理模式中，基层政府更多单独采用科层强制机制、市场俘获机制或者社会吸纳机制，对同一群体使用混合治理技术的情况相对较少。而以精细化复合治理为代表的现代化治理模式中，基层政府会根据不同的目标群体采用不同的策略，且每种策略都是传统不同治理机制的组合体。最后，更追求治理的精细化。传统治理模式中，基层政府受官本位思想驱动，在实现治理目标的过程中，更多将目标聚焦在对抗型群体的应对上，很大程度上忽视了其他群体在化解社会风险中的积极作用。而以精细化复合治理为代表的现代化治理模式中，基层政府具有很高的行动理性，其治理工作均在成本最小化而结果最优化的指引下开展；为获得这一结果，基层政府会对目标群体进行精细化分类，并非常注重不同类型目标群体之间的相互作用和影响，从而达到以社会来治理社会的目的。
2.新模式的应用前景
可以预见，精细化复合治理作为基层政府为适应当前社会风险治理形势而催生的一种新的治理模式，在党建全面引领社会治理趋势不断加强的背景下，该风险治理模式将进一步扩散。本文认为精细化复合治理作为一种新的治理模式，较好地将科学管理以及专业化管理的思维引入风险治理，为社会有序发展提供了有力支撑。具体而言，首先，精细化复合治理模式能促进风险治理中的社会参与，推动社会自治。精细化复合治理模式十分注重社会力量的激活，较好地推动了公众从被治理对象到治理主体的转变，该过程有效激发了公众的主人翁意识，促进了社会民主决策、民主管理、民主监督的发展，对推动社会自治具有积极促进作用。其次，精细化复合治理模式能降低风险治理的成本，减轻政府治理的财政负担。精细化复合治理模式突破了过去“全能型政府”的思维，在风险治理中不再完全依靠政府的人、财、物等资源来处理相关事务，更注重调用社会各类治理资源来内部消化社会矛盾，此举最大限度地节省了政府治理成本。最后，精细化复合治理模式能提高政府风险治理效率，减少干群对立的风险。精细化复合治理模式针对不同类型的公众及相关问题，制定了不同的治理策略，能够精准地回应和解决问题，有效提升风险治理的效率；与此同时，精细化复合治理模式引入了社会力量来治理社会的方式，形塑了国家与社会之间的缓冲地带，这对避免国家与社会正面冲突、减少干群对立发挥着积极促进作用。
但需要指出的是，精细化复合治理作为推动社会风险治理转型的新型治理模式，其本身也存在较高的门槛，将对政府工作人员的能力与素质提出更高要求：一方面，该模式要求政府工作人员能够对社会群体进行细致的识别与分类；另一方面，该模式要求政府工作人员能够对不同类型的社会群体采取不同的治理策略并引导其超预期地行动。针对该现象，未来可建立全国性社会风险治理的循证数据库，通过深入剖析的方式提供更为情景化、具体化以及操作化的方案来降低政府官员的学习门槛。
3.本文研究的理论贡献
本文在已有文献分析的基础上，建构了新的分析框架来解释当前基层政府在化解社会风险中的一系列行为，相关理论创新主要体现在如下方面：
首先，引入理性行动理论构建了基层政府治理社会风险的分析框架。本文创造性地引入理性行动理论，并构建了逻辑较为严谨的分析框架来解释基层政府的行为，具有如下创新意义：一方面，拓展了理性行动的应用领域。传统理性行动理论多用于解释个体或组织经济与社会交换行为，本文将其引入政府社会风险治理领域，丰富了该理论的应用范围。另一方面，深化了对基层政府社会治理行为逻辑的理解。本文在理性行动理论的基础上，构建了“科层环境约束—目标群体情境—政府行动策略”三个维度的新的分析框架，系统地解释了基层政府在化解社会风险过程中的行为逻辑和策略选择，为相关研究提供了新的理论工具。
其次，提出了目标群体情境差异对基层政府行动策略的影响。本文分析框架在传统制度牵引、经济约束以及社会驱动视角的基础上，特别强调了目标群体情境差异对基层政府行动策略的影响，对已有研究具有如下推进作用：第一，细分了目标群体的类型。本文根据公众政策认同度与行动能力的差异，将目标群体细分为多种类型，这能够帮助我们更精确地理解不同群体在社会风险治理中的影响。第二，揭示了目标群体情境与政府行动策略的相互关系。本文提出，基层政府具有较强的能动性，会根据不同目标群体的情境差异制定精细化的治理策略，这一互动关系的揭示，为我们理解基层政府行为的复杂性和多样性提供了新的观察窗口。第三，强化了社会风险精细化治理。本文强调社会风险治理的精细化，即只有发挥政府的能动性，针对不同群体采取不同策略，才能提高社会治理的有效性。
最后，提出了精细化复合治理模式。本文在案例分析的基础上，指出精细化复合治理模式是基层政府化解社会风险的新模式。该新模式与传统社会风险治理模式在产生背景、治理手段以及精细化治理上存在显著差异，其在促进社会参与、降低治理成本和提高治理效能等方面具有突出工具优势。作为一种新的治理手段，将进一步扩散并在社会风险治理中发挥重要作用。这一模式的发现，说明基层政府不再简单依靠过去单一的科层强制、市场俘获以及社会吸纳来化解社会矛盾，而是更多依靠复合、柔性的方式推动社会力量来防范社会风险。这种倡导“以社会治理社会”的矛盾化解模式，对我们理解和把握基层政府社会风险治理转型具有重要借鉴意义。