作者简介：孙柏瑛，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师；杨郑媛，中国人民大学公共管理学院博士研究生
文献来源：《政治学研究》2025第4期
摘要：中国经济与社会发展成就举世瞩目，研究者从多个角度探讨其背后的关键因素和内在逻辑，提出了诸多具有说服力的解释。本文以纵向升格为切口，分析不同类型的升格模式对地方发展的作用机制，并尝试构建一种竞争性的解释框架。升格作为中国特色的制度设计与治理实践，是破解地方发展空间受限、资源配置不足、信息沟通不畅等难题的重要路径。在特定的国家治理情境下，这一机制通过提升地方行政级别或授予更大权力，实现了对既定规格限制的突破。升格主要包括三种操作化类型：组织整体升格、官员个体升格和领域专项升格。升格不仅赋能地方政府，使其具备适配经济社会发展所需的权力、资源和信息，也赋能地方官员，使其具有协调各方的权威和能力。升格赋能概念的解释范畴可以覆盖任一层级的地方政府，其体现的制度设计弹性与适应性，为破解中国地方发展之谜提供了新的视角，是对现有理论框架的补充。然而，升格在科层体制内也存在一定的限度和效度。展望未来，推动地方发展的重心要更多地转向放权赋能，以进一步激发地方活力与创造力，为经济社会的持续健康发展注入不竭动力。
关键词：地方发展；行政升格；升格赋能；赋能机制
一、问题的提出
改革开放以来，中国创造了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。在经济发展方面，中国连续三十多年保持国内生产总值(GDP)年均9%以上的增速，在整个世界的历史进程中实属罕见。在社会稳定方面，中国的社会大局保持长期稳定，群众安全感始终处于高位，成为世界上公认的最安全的国度之一。“两大奇迹”有着深厚的历史内涵和时代意义，以至于有学者将其同欧洲文艺复兴、英国工业革命和美国强大崛起相提并论。那么，当我们审视改革开放以来中国取得的发展成就时，一个核心问题便浮现出来：究竟是怎样的内生动力与关键因素，驱动并塑造了这一非凡历程?换言之，我们如何更进一步认识并解释推动发展背后的关键密码?
在公认“两大奇迹”事实的同时，学术界对于其背后的治理逻辑却是见仁见智，主要形成了三种解释路径：一是制度主义路径，关注正式制度和非正式制度对发展的影响。一方面，钱颖一、温加斯特(Barry R. Weingast)提出“中国特色的财政联邦主义”，将改革开放以来中国的高速经济增长归因于当时实行的分权式的“财政承包制”。许成钢则指出，中国的“地方分权式‘威权体制’”是支撑社会经济快速发展的关键性制度基础。另一方面，白重恩等认为中国经济的快速增长，尤其是民营经济的蓬勃发展，主要是由一系列被称为“特事特办”的非正式制度推动的。地方政府帮助部分民营企业突破正式制度中的某些不利规则，从而助力这些企业进入市场、生存并成长。二 是行为主义路径，侧重组织或个体的行为动机和决策过程。该路径衍生出了诸多理论，如“地方政府公司主义”。戴慕珍(Jean C.Oi)和魏昂德(Andrew G.walder)将改革开放和市场经济背景下的中国地方政府比作“企业家”或者“厂商”，它们在经济活动中具有强烈的动机，地方发展正源于这一模式；郁建兴等基于“发展型政府”理论视角，强调地方政府以发展为政策导向，将经济增长作为其政治合法性的核心来源。还有学者聚焦于竞争机制，提出“为增长而竞争”“晋升锦标赛”以及“官场+市场”等理论，形成了对中国独特发展模式的解释框架。三是结构功能主义路径，采用系统结构和功能的分析方式。韩博天(Sebastian Heilmann)和石磊认为，中国大范围持续进行的“分级制试验”是经济腾飞过程中至关重要的政策制定机制；荣敬本等首次提出“压力型体制”概念，指出中国地方政府(尤其是县乡两级)在推动经济增长和进行社会治理时，呈现以“压力传导”为核心特征的运行模式；周黎安等则提出“行政发包制”理论，刻画了中国政府间关系和治理模式长期稳定而鲜明的特征。
尽管这些研究为理解中国发展的“两大奇迹”提供了多元视角和理论资源，但仍存在一定的拓展空间。首先，现有研究虽在解释部分发展驱动力因素时具有价值，但是否存在其他说明中国地方政府基本激励源泉的可能的解释，依然值得进一步探讨。其次，对中国治理机制的独特性认识尚不充分，现有研究更多关注横向竞争，忽视了纵向升格这一中国发展过程中的关键要素。尤其是以竞争视角为代表的研究，尚难以与地方发展之间建立较好的因果关联，且随着时代的发展，这种解释模式的负面效果也越来越明显，并遭到多方质疑。最后，既有研究或强调结构性约束(如行政分权)，或聚焦个体能动性(如官员激励)，未能系统阐释二者动态互构的机制。
据此，在国家治理现代化的框架下，我们应当重新审视中国是否存在独特的治理机制来支撑地方发展，并深入探讨影响地方发展的内在机理。本文的研究问题是：在中国“两大奇迹”的背后，政府究竟是如何在推动地方发展中发挥作用的?我们应如何更好地理解地方政府促进发展的动力机制?本研究试图从一个不同的角度来理解中国政府体制的治理特征与经济社会发展之间的关系，挖掘中国地方发展背后的治理机制，并对“两大奇迹”进行解码。我们认为，行政升格是推动经济社会发展的关键因素，是颇具中国特色的治理机制。“升格赋能”这一新视角，能够较好地解释中国地方发展之谜，它不仅具有推动后发大国高速发展的实效性，还能够有效克服现有理论框架的局限，为相关政策制定与实践提供有力的理论支撑。
二、行政升格：一个类型化的描述
明确定义概念及其边界，是后续构筑深层次理论探讨与对话的基石。所谓“升格”是指在国家治理特定的情景下，对地方进行级别升级或权力授予，是对既定规格的提高和突破。在我国地方治理实践中，升格作为一种独特的治理手段，广泛运用于各级地方政府。按实践类型划分，这些升格现象主要可归纳为三种形态：组织整体升格、官员个体升格和领域专项升格。
(一)组织整体升格
组织整体升格是指提升组织整体的行政级别。我国地方政府有四个行政层级，分别是省、市、县(区)及乡(镇)。组织整体升格的表现形式就是将地方政府的行政层级提升一格或者半格(详见表1)。一是将乡镇升格为县或县级市，如龙港于2019年由镇升格为县级市；二是县或县级市升格为地级市，例如东莞、中山于1988年由县级市升格为地级市；三是地级市升格为副省级，如设立深圳、武汉、杭州、厦门等15个副省级城市；四是将副省级城市直接升格为省或者直辖市，例如1988年海南由副省级的行政区升格为省；重庆于1997年由四川省下辖的计划单列市一跃成为直辖市。另外，还有一些行政区划单位享有特殊的行政地位，被称为不设区的市或副地级市，如湖北省直管市仙桃、天门和潜江，不受地级市管辖，其行政级别介于地级市和县级市之间。
这一系列升格举措所展现的地方政府行政级别的动态提升过程，不仅有助于实现权力、资源下沉以及行动合法性的获得，还是对治理资源空间配置的深刻重构，进而使得政府的有效治理成为可能。以重庆为例，自1997年成为直辖市以来，重庆不仅使自身经济和社会发展迈上了一个新台阶，而且对长江上游乃至整个西南地区的辐射作用也逐渐凸显，展现了我国地方政府通过升格实现跨越式发展的巨大潜力与显著成效。通过行政级别的提升，从制度层面整体提高地方政府相应的行政建制，增加其管理职权与资源配置权限，以适应经济社会发展的需要，其本质在于：组织整体的升格，是在行政区划的层面提升地方政府在科层组织纵向序列中的位置，并遵循法治化要求的一种制度变迁路径。
(二)官员个体升格
官员个体升格是指赋予领导干部高于原定职级或职务的职位配置。根据《中华人民共和国公务员法》的规定，领导干部的职位与级别之间存在着严格的对应关系，即处在某一职位的领导者，其个人级别与职位级别应当相互对应。然而，在实际操作中还是会出现超越既定规章制度对职位规格限制的情况。这种弹性化制度安排，既体现了对重点区域战略地位的强化，也服务于特定治理目标的实现，成为我国行政体制中特有的政治激励手段。
从历史溯源来看，率先对经济实力雄厚的地区采取官员个体升格做法的是广东。2005年，广东省出台“优秀县委书记连任5年，即可原地提拔为副厅级”的规定，这一举措极大地激发了县级领导干部的积极性与创造力，不仅为当地经济发展注入了新的活力，更为全国范围内类似政策的探索与实施开了先河。随后，这一经验逐步拓展到全国多个地区，乃至经济发达镇的副处级领导干部任用中。干部高配不仅发生在经济发达地区，欠发达地区亦有实践。以江苏为例，在维持苏南地区如昆山和江阴等经济强县(县级市)县委书记高配“传统”的同时，李源潮主政期间尤为重视苏北等原先经济相对滞后地区的干部队伍建设，如邳州、新沂、灌云、涟水和沭阳等县(县级市)，先后配备了高素质的县委书记，且行政级别被提升至副厅级，这些高配后的“一把手”都使当地经济社会发展出现了显著的变化。
此外，干部高配策略也多种多样。从人员任职流动来看，既有低职高配，又有高职低任的情况。具体而言，浙江、广西、吉林等省(自治区)的做法是让重点县域的县委书记兼任市委常委，以便更好地调配辖区资源。而江苏省则更进一步，甚至选拔昆山等9个县(县级市)的书记进入省委委员及候补委员序列，使基层党代表得以跨级进入更高层次的党委会，彰显了省委对县委书记开展工作的支持和对发展县域经济的高度重视。除了上述直接将领导干部原地提升级别外，还有高职低任重点地区的“一把手”。四川便是一个典型的例子，该省曾采取由地级市副市长(副厅级)兼任县委书记的形式，来实现对县委书记的高规格配置。这一做法通过高层次的领导力量注入，为县域经济社会的持续健康发展提供了坚实保障。总的来说，无论是提高特定职务上人员的职级，还是将高职级干部下派至重要岗位，官员个体升格提高了某一职位领导干部在官僚体系中纵向序列的级别，是在现行行政体制框架内对常规惯例和层级体系的突破。
(三)领域专项升格
领域专项升格是指围绕着某些特定的治理领域进行的权限提升。这种类型的升格既未改变组织行政级别，也未改变干部级别，而是在具体领域授予地方权限和资源，具有普遍性。在实践中，它主要有两种表现形式：一是以开发区、试验区为代表的功能区设置；二是以系列放权改革为代表的专项授权。
首先，设立开发区或试验区。该做法本质上是在保持行政区划层级不变的前提下，在经济或社会管理领域赋予特定区域以超常的职权。作为地域性的行政规划单位，功能区经中央批准并被赋予自主权。自改革开放以来，我国已先后构建了经济特区、经济技术开发区、国家级新区、综合配套改革试验区、自由贸易试验区等一系列功能区(详见表2)。这些功能区贯穿于经济社会发展的始终，使我国逐渐形成行政区和功能区并存的治理单元格局，并成为影响区域治理结构和治理尺度的重要变量。开 发区和试验区作为我国区位导向型产业政策的典范，在引导地区产业集聚、促进区域经济发展和扩大对外贸易规模的过程中发挥了重要推动作用。
其次，实施系列放权改革。如省直管县改革、强县扩权改革、强镇扩权改革、地方政府行政管理体制改革以及乡镇街道管理体制改革等。当前，中央不断推出新举措，加大向基层放权赋能的力度，通过扩大基层的事权、人权和财权，确保权力配置与履职责任相匹配。这些改革不仅赋予地方政府更多制度化的权力，使其在管理施策上拥有更大的自主性空间，还增强了政府应对复杂多变公共事务的能力，为实现辖区经济社会发展与政府职能优化奠定了基础。与此同时，权力适度下放还提升了地方政府的灵活性与适应性，使其能够更加精准地把握地方实际、回应公民的多元需求，承担起更多经济社会发展的责任。大量实证研究表明，如省直管县等改革使得地区资源配置效率得到了提高。相关地市级数据表明，通过“简政放权”“放管结合”，能够逐步破除体制性矛盾和结构性障碍，对于激发经济内生增长动力具有重要意义。总体而言，领域专项升格兼具空间功能单元建构和深化改革的双重使命，是将部分原属于中央和上级政府层面的管理权限和资源配置下放至地方，促使地方政府在特定领域实现突破，从而形成治理优势，并带动整个地区经济社会的全面发展。
(四)三种升格叠加与交融
组织整体升格、官员个体升格和领域专项升格是我国地方治理中升格现象的三种主要形态。在实践中，这三种方式并非孤立存在，而是根据各自特点和优势，服务于政府治理的不同面向。
例如，2009年浙江省温州市实施的强镇扩权改革，便融合了领域专项升格与官员个体升格的双重策略。为确保改革的稳定性和有效性，苍南县龙港镇等五个试点镇党政一把手通过行政级别上调，首度实现了“高配”。镇委书记可进入所在县(市)委常委，镇长则明确为副县长级。这一调整使得龙港这个当年“中国第一农民城”的镇长，首次有资格列席苍南县政府常务会议，拥有了更强的信息获取能力与话语权。又如，深圳的发展历程则是组织整体升格、官员个体升格与领域专项升格交织共生的生动写照。深圳能够从一个南国小县发展为国际化大都市，很大程度上与改革开放之初其由一个县级的建制不断升格相关联：宝安县先是升格为地级市深圳，并被确定为经济特区，之后一路提格升为计划单列市，享有了副省级城市的地位和权限，到如今成为中国特色社会主义先行示范区，经历了层层的整体升格和专项升格。在干部任命上，深圳市领导干部的级别对标广州，按副部级进行配置；镇、街道办事处负责人则是正处级，相当于内地的一县之长。中央与广东省政府通过经济放权、政治授权，极大地增强了深圳的自主性，不仅使其能突破传统束缚，还为深圳从单一的经济增长到全面发展注入了新的活力。
这三种升格方式在发生情境和作用范围上各具特点，且在实际操作中展现出不同的制度效果。组织整体升格通常以行政区划升格为表现形式，契合中国经济改革和城市化进程的趋势。这一制度性选择是为了顺应地方发展以及完善行政管理要求所作出的调整。然 而，行政区划的变迁并不是一蹴而就，根据《国务院关于行政区划管理的规定》(国发[1985]8号)，行政区划调整需要经过严格的审批流程和科学论证。因 此，当整体升格无法立刻实现或面临诸多阻碍时，实践中往往会采取官员个体升格和领域专项升格的方式。后两种升格是在保持整体行政管理体制相对稳定的条件下，从局部入手破解治理瓶颈，是隐藏在制度之下却又拥有合法权威的国家治理规范的弹性实践。这两种方式较之于组织整体升格更为常见。官员个体升格通过“高配”提升地方主政官员的政治地位和权威，是协调各方资源和利益关系、应对复杂的工作环境、促进社会稳定发展的重要举措。而领域专项升格的实质则是在不触及行政区划和不进行建制改动前提下进行的变革。这也使得这种方式的应用，既是对经济功能区特殊的职权赋予，也是对地方政府责权不对称的一次自觉回应。从变革性质来看，领域专项升格本身具有较强的可控性，使得权力内核可以有选择地调控改革的速率与范围，从而避免可能出现的激烈震荡。
尽管组织整体升格、官员个体升格和领域专项升格有各自不同的表现形式，但它们共同目标是授予地方政府和官员更多的自主空间和行动能力，共存于特定的空间-经济-政治秩序之中。无论是以镇改县、县改市等系列区划调整为代表的组织整体升格，还是以领导干部高配为主的官员个体升格，抑或是设立试验区或者扩权强县、强镇扩权改革为代表的领域专项升格，这些方式都在一定程度上突破既定规格和编制的限制，重塑行政分权，重整信息分配，重振官员激励，赋予地方治理更多资源与能力。三者共同之处在于，通过多元化的配置提高中国行政体制的韧性和灵活性，将行政权威转化为地方发展优势，进而吸引更多的政策关注，增强资源的获取能力，更加及时地应对辖区的发展困境，不断提升地区的发展水平。实践证明，升格在提升城市运行能级和激发辖区经济社会活力方面具有显著的积极作用。地方凭借行政功能的强化和政策的先发优势，不仅可以极大地推动当地的发展，还形成了与邻近区域的良性互动。由此可见，“升格”作为一种治理机制，在实践中可具体操作化为提升行政级别、高配领导干部、扩大管理权限或增加资源支持等方式，为地方带来了广阔的发展空间和坚实的制度保障。
三、升格赋能地方发展的内在逻辑
一个地方之所以能够实现显著发展，很大程度上得益于“升格”为地方发展注入强大驱动力，产生了“赋能”效应，从而促进了发展，本文称之为“升格赋能”。“升格赋能”逻辑上呈现在两个层面：一是通过组织整体、领域专项升格或干部个体升格给地方政府或官员赋能；二是赋能后的地方政府或官员能够推动地方发展。那么，为什么升格能给地方政府或官员赋能?为什么升格后的地方政府或官员能够更好地推动发展?下文将从不同维度分析升格如何赋能，并揭示其促进地方发展的内在逻辑。
(一)升格赋什么“能”?
“赋能”这一概念是西方“舶来品”，最初源自心理学和组织行为学领域中的授权赋能理论，在修辞学上主要有两个释义：一是给(组织或某人)做某事的权威或方法，使……成为可能；二是使(系统或某种设备)成功运作、激发潜能，包括系统和个体两个对象。现有研究对于“赋能”的界定涵盖个人、组织与社群等多个层面，强调通过这一动态过程，各主体能获得更多的机会与资源来实现目标，并提升各自的运转效率。本文中的“赋能”应用于地方政府治理领域，包含激发活力和赋予能力的双重内涵，指通过挖掘和利用资源，激发要素和主体活力，增强地方政府与相关主体的运作和协调能力，从而实现既定治理目标。“升格赋能”则是指，通过“升格”这一机制和手段，自上而下地赋予主体合法性的权力、能力和能量，来激发主体的内部驱动力，从而提高地方政府的治理效能，促进地区的快速健康发展。
从过程看，由升格带来的赋能，呈现为复合式的关系链条。在向度上，赋能包括对内和对外两个维度。对内赋能是改善并搭建具有内聚力的治理结构，以此增强政府组织和领导干部的整合力与执行力；对外赋能则是推动与外部的合作网络建设，提升获取资源的能力，特别是政府间的层级关系、信息沟通或政策影响力。赋能对象既包括中观层面的政府机构，也包括微观层面的政府官员，涵盖组织与个体两个层次，亦即通过升格将重要的治理要素赋能相应的组织和个人。升格的不同表现形态与赋能主体之间也存在对应关系。
升格会对现有行政区域内的权力和资源分配产生深远影响。不同的升格类型有着不同的赋能机制及其作用。组织整体升格和官员个体升格是分别提升地方政府和官员在行政体系中的级别，进而改变治理结构，确立新的权威秩序，便于他们获取更多的治理资源。领域专项升格则聚焦于特定治理事务，它并不直接触及层级结构的调整，而是通过下放对地方发展有利的政策资源，如土地指标、财政补贴、管理权限、配套措施等，以使地方政府抢占发展先机。通过升格这一手段，被升格主体具备了利用自身资源优势，赋能地方发展的条件；而具体的赋能模式则取决于地方发展水平，特别是地方政府治理能力的高低。
(二)升格如何赋能?
升格是地方发展的动力机制，不仅以更加灵活的制度安排突破掣肘，还使得各治理要素之间的连接结构发生了改变，从而激发内生的发展潜能，在最大程度上释放升格红利。那么，为什么升格可以赋能?这与我国现行的行政管理体制密切相关。
首先，在我国科层体系中，权力与资源的宏观配置结果呈现纵向逐级递减与横向水平相似的状况。也就是说，组织和行动者所处的位置和资源获取量是匹配的。在中央集权的体制架构下，资源呈现倒金字塔状在各层间分布，层级越高、权威越强，能够控制和利用的资源也就越多；而同一层级之间，则拥有相对均等的资源。在府际关系的维度上，中央和上级政府拥有大量能够影响地方发展的行政规制权力、政策资源或信息优势。在组织人事中，越往上官员的话语权越大，更具有领导权威，对下属和环境具有支配性。这种组织结构的“上下级关系”所赋予地方政府及其领导者正式的岗位权力，共同构成了上级对下级思想和行动的强大影响力。而同级政府或官员之间，则具有行政地位和话语的同一性，是平级协调关系，并不构成某一方对另一方的特殊支配权。除此之外，在科层组织中，资源通常沿着制度性结构流动。正是这种资源的层级差异性，决定了组织对资源的获取高度依赖体制安排。
其次，行政资源是公共行政活动的物质基础，具有稀缺性和分散持有性。“并非各方都能拥有的东西”表明了资源的稀缺性。一般意义上，稀缺资源包括：公共权力或权威、财政资源、人力资源、土地指标、信息资源、政治升迁和政治荣誉以及中央政府的项目支持与政策倾斜等。在地方治理中，由于绝大多数稀缺资源都是国家通过行政级别来进行分配的，这就使行政级别高的组织和个人拥有更多稀缺资源的配置权。另外，行政资源的分散持有性是指，这些资源并不集中在某个地方、某个时间或者某一个体、某个部门手中。这也就意味着，每个具体的政府行政单位都只能掌握部分行政资源；并且随着行政国家的扩张、风险社会的到来，政府的职能分工越来越细化，资源的分散持有性也越来越明显。行政资源的稀缺性和分散持有性强调，行政效率的达成必须是稀缺资源的有效利用和各部门相互合作的过程。各部门只有通过互动协作将需要的行政资源聚集在一起，充分发挥已有的资源优势满足各类发展需求，才能实现治理效能的转化。
升格能够打破刚性桎梏，是对稀缺资源的重新配置和倾斜。在正式组织内部，资源的分配严格遵循权力授予机制，使得稀缺资源几乎完全控制在上级组织手中。而升格则标志着行政级别的提高、法律地位的提升以及由此相应带来的行政权力的扩大、行政待遇的增加、机构编制的扩充、行政层级的增加、资源配置能力的提升等，它提供了正式的权力支撑，是地方获取体制内稀缺资源和关键发展要素的重要依托或途径。
对于地方政府而言，行政级别不仅是权威和待遇的象征，更是增强自身运作效能和影响力的关键。在运行当中，体制的纵向任务摊派和横向关系调节都主要是靠权威结构，也就是层级权威。因此，无论是组织整体的全面升格，还是特定领域的专项升格，都能提升政府的运行能级和政治地位，增强其在区域治理中的行动力。一方面，通过行政权、经济管理权和财政权的全面下放，地方政府获得了更多的合法性权力，强化了其在政策制定与执行中的自主性和影响力；另一方面，升格赋予地方政府更多的治理资源，进一步提升了资源配置效率与灵活性，激发了治理主体的内在活力，促进了治理效能的全面提升。
对于地方官员来说，行政体系中纵向序列的级别直接决定其在政治信息、财政支持、人事变动等方面的资源支撑。因此，领导干部的职级或职务升格，不仅能够有效激发其干事创业的积极性、维护干部队伍的稳定，还有助于挖掘和发挥干部个体的潜能，实现横向资源整合，为地区的长远发展注入活力。一方面，官员个体升格使科层体制内部构造出新的政治激励结构，有利于充分调动党政主职的主体性和能动性，增强他们的责任感和使命感，促使其全力以赴地推动各项治理任务的扎实落地；另一方面，官员个体升格还打破了原有地方政府与上级部门条块之间权责的常规化配置，促使二者从平级协调关系转向层级压力关系，增强了地方主政官员在日常决策过程中的话语权和协调体制内资源完成特定治理任务的能力，成为破解条块分割矛盾、缓解权责失衡及力量分散问题的有效路径。
(三)双向共演：升格何以赋能?
在社会经济发展的宏观框架下，资源的重要作用不可替代。在实践层面，构建一套行之有效且富有前瞻性的资源动员和调配机制，成为推动持续发展的关键路径。升格作为一种创新的资源配置策略，以其多样化的表现形式，为地方政府提供了更多的机会，使其可以优先获得稀缺资源，极大地增强了政府的治理能力，优化了资源配置效率，进而为经济社会发展注入强劲动力。这一过程既深刻体现了行政力量在经济社会发展中所扮演的引导性角色，同时也见证了我国地区发展、治理结构等方面的阶段性变迁。
首先，升格给予地方稀缺资源并带来了专注红利。从某种意义上而言，社会经济活动也是一种资源配置过程，那么起主导作用的就是要素资源及其配置方式。一个地区的产业结构与层次、社会环境与秩序、资源配置能力与经济增长水平，在很大程度上取决于地区要素资源的数量与结构，尤其是稀缺资源的富集程度。稀缺资源不仅主导着要素资源集合过程，还对资源配置的规模与效率形成约束。也就是说，稀缺资源所具有的资源集聚功能影响资源配置能力与经济增长水平。然而，在资源再分配体系中，几乎所有重要的稀缺资源都由国家垄断并控制，然后通过行政权力在纵向层级和社会成员中进行调配。这里所提到的稀缺资源不仅涵盖物质资源，而且包括得到权力、威望、政策和信息的机会。由稀缺资源带来的稀缺效应在不同层级政府间展现出差异化的作用机制。对中央政府而言，稀缺会迫使其审慎地作出选择，并不是所有地方都能轻易实现升格。在这种情况下，所有抽象的事务会变得具体起来，对升格的决策也将具有高度选择性与针对性。而对地方政府及其官员来说，当被稀缺俘获后，他们的注意力会集中在如何以最有效的方式去利用自身资源上。由此，资源稀缺带来了专注与回报，也即专注利(focus dividend)。稀缺会自动将干扰和诱惑等因素推至一旁，让行动者做到凭一己之力很难做成的事情。正是由于升格释放了稀缺资源的专注红利，地方政府和官员能够更好地集中注意力，并利用所获优势推动发展。
其次，升格促进了地方行政能力的全面提升。发展所受到的资源制约固然与资源的稀缺性和有限性有关，也与资源的管理水平有关。国家设计和实施政策的行政能力，是经济社会发展的基本条件。所谓行政能力，是指行政机关及其工作人员运用所掌握的资源，依法实施行政行为，实现公共目标的能力。升格作为行政能力建构的重要途径，不仅帮助地方政府更好地适应经济社会发展要求和公共治理的复杂态势，还为突破既有发展瓶颈、释放体制活力提供了重要的改革思路和策略导向。此外，通过升格方式自上而下地推动政府能力的建设，这一实践路径也从侧面体现了政府合法性的基础和依据，为治理体系的稳健运行提供了有力支撑。从个体层面审视，升格还能提升地方官员的行政能力。尤其是地方政府“一把手”是执政团队的“领头人”，对班子建设具有引领作用。行政级别的提升，不仅强化了他们决策的执行力度，使政策指令更具权威性，还拓宽了他们资源调配的视野与渠道，增强了向上争取发展资源的能力。这一过程可以无形中减少纵向职能部门的过度干预，为地方政府带来更大的发展空间；同时也促进了资源的横向协调，推进各项工作的顺利开展。
再次，升格提升的行政能力是促进地方发展的关键所在。在快速发展的时代背景下，一个高效、有力的行政体系是经济繁荣和社会进步的重要推动力量：它既能够直接影响政策执行的效果、公共服务的质量以及资源配置的效率，还能够及时发现和化解社会矛盾和问题，维护社会和谐稳定，为地方经济社会发展创造良好的社会环境和发展条件。因此，提升政府行政能力成为治理体系现代化的核心议题。升格以制度供给的形式向地方政府和官员输入了科层体制的权威性资源，并给予特殊的政治激励，提升了行政体系的效能和水平，为经济社会发展提供有力支撑。这一过程不仅激活多种治理要素，为治理主体赋能；还将治理效能转化为地方发展的实际成果，满足了经济社会发展的多元需求，促进了地方的高质量发展，使社会既充满活力又和谐有序，进而推动国家治理体系和治理能力现代化的目标稳步实现。
“升格—赋能—发展”三者之间的逻辑关系见图1。其中，升格和赋能分别对应着行政资源和行政能力。政府实施综合治理的能力是建立在组织所拥有的行政资源基础之上的。行政资源是行政能力发挥作用的载体，但有时行政能力本身也可以转化为新的行政资源，二者之间可以相互作用。发展固然需要国家(政府)具备足够的治理能力，但与此同时，国家的持续发展也必须有良好的治理方式。通过升格可以赋予地方政府和官员正式权力支撑与稀缺性行政资源，同时将分散的资源整合起来，提升组织和个人的行政能力，从而促进经济社会发展。所以，“升格—赋能—发展”这一逻辑链条，体现了从行政资源到行政能力，再由行政能力转化为地方发展的递进过程。升格是行政资源扩充与行政能力提升的触发器，赋能则是这一过程的关键环节，而发展则是其最终目标与成果体现。行政资源、行政能力对于地方发展具有重要作用。一方面，升格可以提升组织和个人的适应性，按照发展需求提升行政资源和行政能力；另一方面，在实践中也要根据当时特定的发展水平，在各种可能的用途之间最有效地配置稀缺资源。
图1 升格赋能：一个整合性的分析框架
最后，升格与发展具有“双向共演”与“良性循环”的特征。若将升格与发展之间的关系进行立体性诠释和统合性分析，借鉴“共演理论”的思路，本研究认为，升格与发展是一个共同演进的过程。发展没有单一固定模式，高层也没有规划出单一的发展路径。中国式治理的实践尤为突出地展现了升格与发展的共演(coevolutionary)过程，两者相互影响、互相适应，并且随着时间的推移共同演进。洪源远(Yuen Yuen Ang)将演进(evolution)理解为一种适应过程，并且提出当国家与市场之间相互反馈的多个片段按照顺序串联起来时，就能揭示出因果逻辑。共演叙事绝非简单地呈现事件共同演进或者渐进变化的图式，而是指向在政治经济体中两个及以上的人群或制度领域之间相互适应的过程。升格的初始动力源自经济社会发展的需要，且升格客观上又反过来推动了区域的发展。在我国现行的制度架构下，升格不仅是政权建设和政府管理的重要手段，而且直接关系到行政结构的调整、行政资源的整合和各种利益的权衡分配，是应对治理需求的一种灵活响应与动态性调适，对经济社会发展的影响重大且深远。一方面，通过“升格”，实现治理主体-政府能力的提高和治理要素活力的激发，能够“赋能”使其更加积极、有效地参与地方治理，从而提升治理效能，促进地方的发展；另一方面，地方的进一步“发展”，能够为治理主体-政府带来更迫切的升格需求和赢得更好的“升格”机遇，强化政府的治理能力和水平，拓展治理资源，为治理提供良好的权力基础和制度保障。
四、升格赋能：一种中国式治理机制创新
作为一种政策工具与治理实践形态，升格赋能是在我国科层体系既定的行政级别设置框架下，寻求适合一些地方快速发展所需的权责对称关系与资源配置机制，依托晋级式赋权赋能的制度建构，促成有利于地方发展的复合、整体激励模式。升格赋能的核心在于提供一种地方政府的权力配置方案。通过三种不同类型的升格，旨在解决地方权责分立、资源配置受限的问题，让一些区域、组织或官员个体打破既定级别或规格限定，获得更大、更多涉及信息、决策、资源的自主性权限，为地方组织提供多样、差异、弹性和韧性的行动空间，以释放地方经济社会发展的动机、动力和动能。在我国公共治理实践中，升格赋能在各类公共组织中被应用，它不仅是一种现象，更是具有中国特色、发挥多重功能的组织治理机制。
(一)作为我国公共治理一种普遍现象的升格赋能
升格现象在古今政府治理实践中屡见不鲜。除上述改革开放以来的做法外，我国历史上也不乏地方政府升格的现象。按照古代行政区划的划分规律，某地若想在区划级别上得以升格，通常存在以下两种情况。一是军事战略要地。通过升格可以凸显其军事地位上的重要性，以表达中央政府的足够重视和资源倾斜，同时赋予当地官吏及时、机动处理突发、战时等例外状态的权力。二是经济富庶之地。某地经济的发展水平越高，相应的行政事务也越发繁忙。作为国家税收收入的重要来源地，通过升格可以使该地官员拥有更高一级的行政权力，使其能够更好地处理日益增多的行政事务，满足该地经济社会的发展需求。例如，南宋时期广州香山镇行政升格，是以海外贸易发展、经济实力增长为背景的；再加上南宋政治偏安的局面，使得香山的政治地位对南宋国家政权建设越来越重要，其行政升格的条件也渐趋成熟。此外，我国古代官员的“低职高配”也体现出个体升格的政治智慧。如汉代“郡守级的县令”、唐代“正五品上”和清代“正六品”的京县官，都有别于“正六品下”和“正七品”的普通县官。透过官员个体升格，可以折射出中央政府对于地方县政的重视程度。
升格除了运用于地方政府外，在高校的治理中亦有所体现。一是学校整体升格，含办学层次和办学规模的升格，前者是指由中等专业学校升格成为专科学校，专科学校升格成为本科院校，如深圳职业技术学院升格成深圳职业技术大学；后者是指由“学院”更名成“大学”，如合肥学院更名为合肥大学。二是学校下属二级学院的领导高配，通常由副校长兼任重点学院的院长甚至党委书记。三是领域专项的升格，如“211工程”和“985工程”是新中国成立以来由国家立项、在高等教育领域进行的规模大、层次高的重点建设工程，二者共同构成了中国特色高水平大学建设的主要支撑，为高等学校注入了强大的生机活力。高校进行升格也主要是出于两个方面的考虑。一方面，高校追求办学层次和办学规模的升格，其实质更多的是社会地位和办学资源的竞争；也就是说当规模、类型、层次成为赢得办学资源的约束条件时，争升格的行为就不可避免。通过整体升格或者专项升格，高校将会获得更大的发展空间，如招生规模扩大、教育经费增加、职称数量增加、教学质量和科研力量增长等利好。另一方面，将二级院系领导高配是为了更好地倾斜资源，促进重点院系的高质量发展。
总体而言，作为一种中国特色的治理机制，采用升格赋能方式破解发展约束的事例比比皆是。中央和上级政府有时为了表达对某一地区或某一领域的重视，通过升格来增强其资源配置和协调能力。所以，无论是地方政府还是个体官员，都有强烈的升格冲动，以期通过这种方式增强自身的影响力与执行力。
(二)作为驱动地方经济社会发展治理机制的升格赋能
承前所述，作为我国一些地区和组织实施的政府间纵向权力调适与资源配置的操作化机制，升格赋能发挥着多重作用，驱动地方治理与发展的能级跃升。
首先，升格赋能打破了科层体系的级别设置约束，重构了地方权责配置。现代国家的基本组织形式是科层体制，其核心特点是权力关系明确、等级层次有序。在资源分配和权力供给上，科层体系采取的是层级化、属地化的方式，这难以与经济社会的动态发展相适应，从而导致权力和资源要素的配置与实际需求脱节。升格赋能作为一种弹性制度设计，能够破解地方发展过程中资源空间受限、权责不匹配等问题。通过升格，赋予地方政府或官员超越既定规格的资源配置和治理权限，突破了科层体制僵化的束缚，从而推动政府间纵向权力配置的平衡，促成资源的有效利用和整合，打通了地方发展的梗阻，其核心路径是通过升格打破地方既有治理权限与资源承载能力的制度性约束，从而为地方发展注入强大的动力。
其次，升格赋能通过稀缺资源的差异化配置，培育地方发展的“增长极”。在国家治理中，区域间均衡发展是国家战略布局的重要内容，但同时，发展需要充分考量地方性的要素禀赋、区位功能及优势，将有限的稀缺资源集中投入具备发展潜力、规模经济和效益明显的地区，形成主导产业与关联产业聚集的地理空间上的经济中心。升格作为一种稀缺资源差异化配置的机制，针对不同地区提供了具有倾斜性的政策支持，实现了资源的优化配置。这种差异化的资源配置和有意识的政策倾斜，不仅促进了特定地区作为“增长极”的形成，还通过“辐射效应”推动相关产业及邻近地区的发展，从而带动国家整体经济社会的发展。这一机制不仅解释了中国经济快速增长的原因，也揭示了区域差距背后的制度性动力。
最后，升格赋能通过复合型制度设计，激发了地方治理的能动性。升格为地方政府和官员提供了更大的自主空间，使得一些地区能够在制度创新和政策倾斜下迅速崛起，成为中国地方发展的核心引擎。升格不仅是行政命令或政策工具，更具有赋能效应，能通过多种形式激发地方政府和官员的积极性和创造力，进而在地方层面形成良性的政策互动。凭借这一赋能机制，地方治理具备了内生动力，推动经济社会的可持续发展。
总体上，升格赋能通过突破科层体制的固化、差异化配置稀缺资源、激活地方能动性的三维制度创新，构建了具有中国特色的弹性治理模式。这一模式在维护治理体系稳定性的前提下，通过行政级别与治理权限的动态调适和弹性配置，重构了纵向权责配置，形成对地方发展的差异化赋能路径。这既维护了国家的政令统一性，又为地方发展提供灵活的制度供给，释放出地方治理的能动性，实现了“体制稳定性”与“治理灵活性”的有机统一。该机制深刻揭示了中国治理体系的制度韧性和适应能力。在不改变政府管理体制的前提下，通过机制创新实现治理权限的灵活调配和资源的有效整合，体现了“不变体制变机制”。此外，相较于西方的地方分权路径，升格赋能机制呈现“中国式分权”特征，能够在适应地方差异化需求、应对多元治理情境中展现其独特优势。其独特性具体表现在一统性大国治理框架下，运用治理机制形式来解决统一与多样问题，激励差异化地方发展及韧性提升。这种创新机制，不仅对中国的经济转型起到了巨大的推动作用，还为地方发展注入了源源不断的活力。
五、结论与讨论
中国何以取得经济发展和社会稳定两大奇迹，一直是学者们不懈探索的重要议题。韩博天将中国的发展轨迹比作“红天鹅”，就像“黑天鹅”一样，它挑战着传统认知、颠覆了西方的常识。作为一个不同寻常的实例，“中国成功之谜”超出了西方既有理论的解释范畴，任何试图简单套用既有理论的话语体系都难以解释。这意味着我们要将目光投向本土实践的沃土，从灵活坚韧的治国理政实践中探寻中国奇迹背后的内在机理和治理逻辑。本研究不局限于描绘具有中国特色的“升格”现象，而是围绕整个国家的地方发展，提出“升格赋能”的理论思考，对这一颇具中国特色的治理机制进行概念提炼和理论提升。与此同时，本研究旨在进一步探讨“两大奇迹”背后的内在动力与关键密码，对理解中国的发展模式、总结成功经验及发掘未来前景也具有意义。总体来看，本文的研究贡献主要体现在三个方面。
首先，提出一个兼具针对性与解释力的分析视角。中国地方之所以能够迅猛发展起来，升格在其中发挥了重要的驱动作用，通过这一制度设计来给地方政府和官员赋能。用这一视角解释中国地方发展之谜，是对现有理论框架进行的补充。虽然升格赋能不足以涵盖现实中所有的复杂情况，但它为地方发展勾勒出一个具有一般性的分析框架，可以帮助我们更好地理解经济社会发展背后的深层次逻辑与密码。“升格赋能”能够与地方发展之间构成一种紧密的逻辑关联，其概念的适用范围广且解释能力较强，可以用于政府任何一个层级分析，是代表中国特色的治理实践。
其次，与既有的以横向比较为主的研究形成对话，强调纵向的治理机制创新，探讨升格赋能如何推动地方发展，并将其概念化。升格作为纵向结构因素，是从改革开放以来诸多地方发展事例中，提炼出的具有共性的经验和规律。升格不仅仅是对地方政府权力的简单提升，而是通过明确的政策和资源支持，实现了自上而下的行政资源再分配。这种弹性制度设计与地方实际需求的精准对接，形成了一种长效的治理机制，有效规避了传统管理模式中的种种困境。这一过程实际上是对地方治理能力的激发，是中央和上级政府通过制度设计推动区域发展和现代化治理的重要路径。升格不仅通过政策倾斜和资源集中，推动了地方经济的集聚效应，还通过赋予地方政府更大的自主权和决策空间，提升了地方治理的效能。这一视角不仅弥补了原有理论的不足，也为中国地方治理的理论建构提供了新的思路，揭示了中国独特发展模式的内在机制。
最后，从政府与资源关系视角来探求地方的发展模式。政府作为社会经济发展的主导力量，影响着政策制定的方向以及资源的供给、消费及其分布；反过来，资源的分布态势、供给和消费，又影响着社会经济的发展，影响着政府的能力水平。两者相互作用形成良性循环。政府不仅是国家资源的控制者，直接进行稀缺资源的配置，影响着社会经济的发展；政府还是秩序的维护者，通过制度约束和政务活动维持政治、经济和社会秩序的稳定，提供适宜的政策环境和发展环境，将对资源的管理融入政府工作之中。从资源角度研究政府，从政府与资源关系视角研究中国地方的发展模式，将有利于更好地发挥政府的作用，实现稀缺资源的有效配置，促进经济发展和社会进步，同时为理解中国地方发展模式的独特性提供新的思路。
同时，本研究也引发了如下几方面思考。
首先，升格的实际效用，即是否所有升格都能如预期般推动区域发展?本研究以升格为切入点，提供了一种理解中国地方发展的新视角。但需要反思的是，所有地方的升格都能无差别地促进发展吗?例如，喀什和霍尔果斯同样作为经济特区，经历了领域专项升格，但相较于深圳等早期设立的经济特区而言，其发展还是较为缓慢的。原因在于，一方面，升格效应呈现边际效益递减的状况。正如熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)在创新理论中提到的，创新行为趋同将导致平均利润下降。升格作为一种机制创新，在特定条件下随着升格行为的持续增加，其带来的额外增益将逐渐减弱。深圳等早期建立的经济特区凭借先发优势与历史积累，已构建起坚实的发展基础；而喀什地区与霍尔果斯作为后来者，仍处于起步阶段，需要更多时间来完善和提升。另一方面，地方发展还需要考虑多方面的因素，包括地理位置、政策环境、经济基础、人才资源等。所以，升格只能是推动地方发展的一个必要条件，但绝非充分条件，它需与其他因素协同作用，方能共同编织出地方发展的蓝图。因此，升格并不应被视为一种可以无限复制、普适于所有地区的常规化手段，也非促进地方发展的唯一方法。
其次，升格的限度如何，未来又该何去何从?升格赋能作为一种机制，在科层体制内存在一定的限度。若将所有的组织和个体都进行升格，其效应将被对冲，因此升格具有一定的适用边界。未来的重心要更多地转向放权赋能，通过构建动态赋能体系持续释放制度红利，以此作为推动地方发展的重要策略。放权赋能旨在赋予地方更多的自主权和决策权，使地方在规划制定、政策实施、资金分配等方面享有更大的灵活性，从而激发地方发展的内在活力和创造力。例如，在特大镇改革中，从“强镇扩权”到“扩权强镇”的转变，不只是语序不同，更反映了资源配置范围和管理权限上的深度变化。前者是选择经济实力好的中心镇进行扩权，而后者则是实现普惠式的权力下放。所以，放权赋能是将稀缺资源普遍化的过程，有助于地方打破传统权力结构的束缚，进一步激发其发展潜能。同时，我们必须警惕并避免人为制造资源稀缺的陷阱，确保各类资源能够依据实际需求与效率原则进行最优配置与高效利用。
最后，如何规避升格过程中的失范现象及其消极影响?在肯定升格对地方发展具有积极作用的同时，我们也必须正视升格“失范”带来的负面影响，如未经法定程序而擅自升格、受长官意志影响而进行升格，或为解决特定官员待遇问题而实施升格等现象。这类问题实则是一种“行政依赖症”的表现，不仅助长了官僚主义组织风气，不利于推进行政法治建设和巩固行政机构改革成果，还导致行政组织规模过度扩张、“官本位”观念盛行、政府职能转变受阻、行政效率低下等诸多消极后果。因此，未来规范行政机构升格行为需要多措并举：一是，从根本上摒弃官本位、权力本位的陈旧思想，大力培育现代行政文化，转变政府管理理念和方式；二是，建立健全行政组织领域的各项法律法规，确保升格行为有章可循，通过法律手段树立权威，为升格提供法治保障，同时准确定位并切实转变政府职能，防止出现“越位”“缺位”“错位”的现象；三是，政府还要完善行政监督体系和确立财政约束机制，以发挥监督机制对升格的刚性约束作用，使每一次升格行为都能经得起检验。
“小智治事，大智治制”。本研究总结中国地方发展的独特模式，提出“升格赋能”的解释性框架，旨在将中国政治经济的实践经验概念化，并深化对中国式发展的理解。要解析中国近年来的发展奇迹及其可能的未来，关键在于从理论上分析中国过去和现在的治理结构。因而，本研究力图展示一种以当代演变为基础，对中国政治经济进行理论分析的尝试，探讨隐藏在中国经济奇迹和社会稳定背后的深层次机制。研究表明，中国政府治理借助升格这一治理机制实现了稀缺资源的灵活配置，打破了韦伯式科层制的约束和固化，进而赋能地方发展，展现出强大的生机和活力。这一模式不仅为发展理论提供了补充，还蕴含着中国独特的治理智慧。透过分析升格模式对地方发展的机理，有助于我们管窥中国国家治理体系在螺旋式上升过程中制度机制的适用性和渐进性。中国庞大的层级制管理体系，在升格赋能机制的运作下，焕发出前所未有的活力，展现了创新发展的巨大潜力。总的来说，要完全解码中国的地方发展奥秘，就有必要说清楚政府所拥有的巨大经济社会管理权力，以及在其支持之下的庞大的官僚体制及其运作规律。同时，开展一项具有中国特色的当代发展研究，也将为类似实践提供经验借鉴，展现中国治理的智慧和方案。