作者简介：马黎，重庆大学法学院博士研究生；罗建章，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生；温铁军，中国人民大学可持续发展高等研究院教授
摘要：将实践可行的基层试验上升为政策是试验成果制度化的实现形式，也是中国持续改革创新的动力源泉。本文以福建省屏南县“工料法”为例，探究政策共同体对推动基层试验上升为县域政策的关键作用，提出了“共识-框架-成果”的政策共同体分析框架。研究发现，在“工料法”这一乡土智慧“下情上达”的过程中，首先是偏好同源促成了政策共同体将政策注意力由“招投标”转向“工料法”凝聚议程共识，其次是政策共同体的内外部良性互动促成政策议程框架的建立，最后是“上下来去”的政策过程通过上级肯定和观念强化，巩固了政策共同体的成果，成果推动了基层试验上升为县域政策。本文对政策共同体的运作机制建构了一个本土化的解释性框架，同时为借助乡土智慧建成宜居宜业和美乡村提供了一个屏南“工料法”的实践方法论。本文的启示在于，县域作为国家治理体制的基石，通过县域政策创新的研究进一步打开政策共同体促成试验成果制度化的“黑箱”，有助于丰富以改革试验为底色的中国式现代化之底层逻辑。
关键词：政策共同体；政策企业家；多源流理论；县域政策；乡村建设项目
一、引言
2023年中央一号文件提出“举全党全社会之力全面推进乡村振兴”，强调推进宜居宜业和美乡村建设。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《乡村建设行动实施方案》（2022年第16号）明确指出建立自下而上、村民自治、农民参与的实施机制。在乡村建设行动中，涌现出大量上升为政策指引的基层智慧，并且得到了大范围的推广与实践。农村基础设施建设、人居环境整治等农村小型建设工程与一般的城市设施建设工程相比，具有高度非标准化的特点，尤其是古村落的修缮，这使得城市工程管理的“招标投标”（以下简称“招投标”）管理方式难以直接延伸到乡村建设领域：一方面，“招投标”前期耗时长、间接经费比重大、资金浪费多，不符合乡村建设低成本、在地化的要求；另一方面，“招投标”管理方式依赖施工外包，间接造成乡村传统技艺传承难和村民参与度低等问题。那么，面对“招投标”无法直接延伸到乡村领域的窘境，现实中有无可供替代的办法？替代的试验办法是否具备了试验成果制度化的可能？
现实情境中，基层试验上升县域政策是试验成果制度化中的关键一环，这不仅要求基层与县域之间形成一个良好的“上下来去”互动过程，而且有赖于互动过程中的关键因素发挥特定的作用，如高层意志的“上情下达”或基层创举的“下情上达”等。基层试验上升为县域政策属于“试点-推广”的范畴，试点经验让中国在跨越各种制度障碍上展现出强大的体制适应能力，是解释中国公共政策创新的重要方式。地方经验上升为国家政策是推动政策创新的关键一环，而源起于基层试验的经验上升为县域政策离不开政策共同体的作用。其中，政策试点推广具备了效率逻辑、合法性逻辑及行动者逻辑三重制度逻辑。但是，行动者逻辑往往与合法性逻辑或效率逻辑结合在一起进行解释，而合法性逻辑与效率逻辑两者之间本身就具有很强的竞争性，这使得既有政策议程的研究对关键政策企业家、政策共同体等行动者因素的关注不足，尤其是政策共同体如何促成基层试验上升为县域政策的“黑箱”尚未完全打开。
基于福建省屏南县的调查研究发现，传统的“雇工购料法”（以下简称“工料法”）能够有效弥补现代工程管理办法“招投标”的缺陷，减少资金浪费，鼓励在地化雇工和购料，将中间流通环节的收益留在县域。以屏南县龙潭村的文创振兴乡村为例，当地于2017年重新启用了传统工匠使用的工程管理办法“工料法”进行古村落修缮，在各级审计部门协助下形成了一套与乡村建设相适应的乡村工程管理办法，并上升为县域政策得到全省推广。“工料法”这一建造与修缮的计价模式在乡村场域绵延存续且分布广泛，作为基层探索的“工料法”缘何能替代作为正式制度的“招投标”？质言之，非正式实践探索何以能够超越正式制度的效能，并且最终又通过县域推广政策的形式成为地方性的正式制度？其背后的政策共同体运作机制是什么？这是本文研究的问题意识。
二、理论基础与解释框架
（一）多源流理论与政策共同体
金登在《议程、备选方案与公共政策》一书中首先提出多源流理论。多源流理论与政策阶段理论、渐进主义决策进行了理论对话，认为“政策之窗”的开启是问题源流、政策源流与政治源流（以下简称为“问题流”“政策流”和“政治流”）汇聚的结果，揭示了偶然性事件打开“政策之窗”的可能。多源流理论自提出以来，因其解释力强大，被应用于各种领域的政策分析过程，其优势在于打开了政治系统的“黑箱”，提供了政策过程参与者的全景分析图。作为政策过程理论中最具代表性和竞争性的理论之一，多源流理论致力于回答“政策制定者的注意力是如何分配的？具体问题是如何形成的？对问题及其解决方法的发现是怎样以及在哪里进行的？”等政策议程设置中的关键问题，其基本的内在假设是：政策制定不仅是一种包含多元价值取向的过程，而且是在特定条件、特定时间下进行的一项政策选择。
多源流理论涵盖了五个核心概念，即问题流、政策流、政治流、政策企业家与“政策之窗”。问题流，指政府官员聚焦注意力，借助指标、焦点事件和危机等因素判断事件是否上升为社会问题，并将问题纳入政府议程之中的过程。政策流，指政策共同体针对某一问题的政策备选方案产生、多轮设计以及受到重视的过程，但受到技术可行性和价值观念可接受性限制，仅有少数备选方案能够引起高度重视。政治流，指政策出台的政治和文化背景，包括舆论环境、公众情绪、意识形态变化、政府换届和地方选举等因素。三源流各自独立运行，而只有当三源流耦合时，才能短暂开启“政策之窗”，拉开政策议程设置的序幕。
多源流理论关注政策企业家这一特殊行动者对于启动议程设置的关键作用，但对政策企业家背后的政策共同体和政策网络因素关注不足，尤其是对政策共同体如何运作促成“政策之窗”开启的机制阐释不足。政策企业家指建构新议题、推动政策改进的政策参与者，是多源耦合的“掮客”，其通过懂规则、懂技术、有关系以及具备特殊的地方性知识发挥作用。一是懂规则。政策企业家天然地带有政策方案的偏好性，善于利用正式或非正式途径突破层级壁垒；二是懂技术。他们掌握关键技术、知识和实践经验；三是有关系。尤其在政策窗口期，他们中介作用的发挥对促成多流汇聚至关重要；四是具备特殊的地方性知识。他们能够清晰指出地方性问题的症结所在，并选择出符合当地实际的行动策略。已有研究将个体型政策企业家扩展为集体型政策企业家，但是依然是发挥政策企业家作用的一类人，有别于政策共同体的概念。政策共同体作为政策流的组成部分，是一种相对稳定的结合体，被置于共同的基础上来解决政策问题，其成员来自范围广泛的组织，包括政策企业家、学者、政府官员等。政策共同体内部存在若干个分布在各个层级的子共同体，其主体和层级构成了政策共同体丰富多样的结构。已有研究经常将政策企业家和政策共同体混用，如政策企业家既被放置在促成三条源流由相互独立到汇聚的关键位置上，又被看作是政策共同体中的特殊成员，即政策流的组成部分。这种做法不仅夸大了政策企业家的作用，政策企业家只是政策共同体中的一类成员，更关注此类成员会忽视集体的作用，而且还会模糊政策共同体内部的复杂性，缺失对政策共同体运作机制的阐释，造成政策共同体的“黑箱”状态。
（二）中国政策实践对于多源流理论的两点本土补充
由于多源流理论建基于西方国家的政策过程，用于分析中国政策实践尚需进行本土化的改造。中国政策实践对于多源流理论中的政策共同体具有以下两点本土补充：
一是关键政策企业家能够弥合政策共同体内部的分裂。
金登发现美国的政策共同体在政策系统中存在分裂。在中国的政策系统中，这种分裂性体现在政策共同体内部复杂的层级结构与横向联系。体制内的政策企业家有制度关系优势，体制外的政策企业家有社会关系优势，当政策企业家能够跨越体制时，往往兼具多重身份和多重优势，他们嵌入体制内外以获得行动空间和制度资本，采取多种策略在不同场域扮演着不同的角色。例如，“工料法”推进关键人物“古村守护人”周芬芳，她既是古村落保护的专家，曾在政府机构任重要职位，又是当地重要发展历程的亲身经历者。因此，在中国本土的政策议程中，跨体制的政策企业家凭借兼备体制内外的优势，存在通过寻找偏好同源的政策参与者来促成政策共同体良性互动的可能。
二是地方领导小组是政策共同体推动政策议程的有效组织保障。
关键政策企业家作为政策共同体的特殊成员发挥着重要作用，但是政策议程任务复杂且艰巨，政策共同体能否将成员聚合组织起来，增进内部的紧密性，形成集体的合力十分关键。朱旭峰指出多源流框架中政策流强调技术上是否可行，政治流强调理念是否符合掌权者的意图，政策共同体则需要掌握围绕问题流的专业技术知识和政府运行规则才能开启“政策之窗”，而在我国“议行合一”的政策决策规则下，领导小组作为议事协调机构，兼具枢纽机制角色以及党与政府之间的桥梁角色，既有缓冲又有协调功能，能够超越关键政策企业家个体的力量，形成合力共同解决问题流周围的专业技术知识和政府运行规则难题。因此，设立地方领导小组有助于保障政策共同体把握住“政策之窗”短暂的开启时机，赋予政策流生命力，构建出具有中国特色的议事协商叙事体系。
基于以上讨论，政策议程过程分为行动者和过程两个层面的内容，多源流呈现出过程层面的内容，行动者呈现出主体层面的内容，行动者需要通过过程层面影响政策变迁。政策共同体属于主体层面，其需要嵌入在多源流过程层面上发挥作用，就此引出本文核心关切的政策共同体如何在多源流过程中运作的机制。
（三）“共识凝聚—框架建立—成果巩固”：一个政策共同体运作机制的本土化命题
政策共同体的成员紧密地内嵌于科层结构之中，因而基层试验上升为县域政策的关键不仅在于基层试验的开创性，更在于政策共同体如何将其基层试验成果以制度化形式上升为县域政策。
一是偏好同源促成政策共同体凝聚共识。
政策共同体识别出问题后达成的共识是基层试验的起点，共识的潜在假说是参与者多元与参与者偏好多元。因此，多元的政策共同体成员间针对同一问题选择偏好相同，达成对政策目标一致的共识十分关键。在中国特有的政治体制和公共决策机制背景下，政策参与者嵌入在权力碎片化的科层决策网络当中，各个条块之间协商、讨价还价，只有当政策共同体内部偏好同源、具有相同的政策选择倾向才会促成共识的凝聚和形成偏好的方案。在操作层面，为克服权力的碎片化问题，政策共同体通过领导小组的组织形式，对条块关系起到了沟通、激励和润滑等作用，是有效促成政策共同体凝聚共识的组织保障。
二是良性互动促成政策共同体的框架建立。
当政策共同体形成后，重要任务是建立政策共同体的议程设置框架，推动试验方案制度化和合法化，其中设置组织机构是框架建立的前提，颁布制度文本是重要手段。政策共同体成员间针对框架建立的互动是反复不断的，在互动磨合中提升运作与协调效率。在政策共同体良性互动的基础上，共同体成员间才能互相了解对方政策执行的偏好和掌握的资源，内部实现优势互补，这是政策流中形成政策备选方案的重要环节。值得注意的是，兼备制度关系和社会关系优势的政策企业家作为政策共同体成员间的“黏合剂”，将有助于政策共同体构建出良性互动机制，驱动框架的建立。
三是“上下来去”实现政策共同体的成果巩固。
“上下来去”的央地互动有助于在保持中央统一政策精神和控制地方自由裁量权空间的前提下，根据地方知识和特殊性对中央政策进行具体化处理和政策文本再生产。在多次“上下来去”的互动中，不仅使得中央与地方政府、地方政府与基层的意图从模糊走向清晰，还有助于获得上级部门和公众对政策的支持。领导批示和强化观念是巩固政策共同体成果的重要方式，这也很大程度影响着政策共同体能否获得更多资源并进一步推广其经验成果。其中，领导批示体现了领导对于议题的紧急和优先性的判断，而被领导批示是政策共同体的议题受到领导重视的信号，意味着上级部门将会投入比其他议题更多的资源处理。观念的强化则影响政策的可持续性，受到政府换届、关键人物调动、行动资源有限等影响，新政策往往具有不稳定性，需要政策共同体保持“上下来去”的央地互动以及对外与公众的互动。
综上，基于中国政策实践对政策共同体的两点补充，本文从中国情境的理论与实践出发，依据偏好同源、良性互动及“上下来去”的机制，提出了“共识凝聚-框架建立-成果巩固”的政策共同体促成基层试验上升为政策的解释框架。
三、研究设计与案例简介
（一）案例背景与经验证据
屏南县位于福建省宁德市，是古民居遗存丰富的中国传统村落文化创意产业发展示范县。截至2022年5月，已有中国传统村落22个，国家级、省级历史文化名镇、名村9个。2022年末户籍人口18.73万人，常住人口13.7万人，城镇化水平为51.55%，整个县域农村人口流失严重。屏南县农村地区的“空心化”进一步导致古村落无人居住缺少日常维护，一大批古民居面临着年久失修的坍塌风险。
本文选取屏南县“工料法”作为探究基层试验上升为县域政策的案例，理由如下：一是案例的典型性和代表性。龙潭村是福建省传统古村落，通过“工料法”实现了传统村落活态保护与整村开发一跃成为明星村，不仅使“工料法”声名鹊起，还促成了“工料法”从基层试验上升为县域政策。二是研究的时效性和可行性。“工料法”这一基层试验仅用了三年就上升为县域政策，笔者所在研究团队对“工料法”诞生地龙潭村展开了历时长达三年的参与式调研，团队撰写报告多次获得高层领导人的肯定性批示。
本文通过半结构化的方式，对“工料法”的政策设计者、政策实践者（工程负责人、施工员及仓储管理员等）、政策推动者及外部决策者进行了长达两年的86人次深度访谈，形成了15万字的一手经验证据，辅之400余份原始档案，其中包括内部档案、用工用料原始记录表、内参报告及调研记录等，为经验饱和推动理论饱和做出了基础性努力，案例收集情况如表1所示。具体而言，“工料法”背后的政策实践背景能够归结为现实情境、政策目标及政策成效。
表1 案例收集情况
（二）“工料法”出台情境和演进过程
龙潭村位于屏南县熙岭乡，距离县城1小时车程，曾经是闽东北驿道交通网络上的一个“大村”，户籍人口1400余人，现存150栋明清建筑，2014年被列为福建省传统古村落。2010年后龙潭村曾一度陷入“空心村”危机，到2017年5月村庄仅剩200余人，村庄发展也日渐式微，2017年被列为省级扶贫开发重点村。龙潭村古村落的活态保护和整村开发能否成功，是其脱贫攻坚与乡村振兴工作面临的历史性考验，而“工料法”正是激活古民居租赁、修缮与运营的关键创新。
面对历史性考验，2016年8月30日，屏南县出台了《屏南县促进文化创意产业发展的实施意见》等指导性文件。2017年5月，屏南县成立传统村落文创产业项目指挥部，每年安排专项财政预算资金1000万元，用于发展文创产业。在该政策背景下，作为试点村的龙潭村引进了林正碌文化创意团队对整村的古民居进行设计修缮，2017年5月正式动工建设。为了配套对接林正碌团队的创意需求，时任熙岭乡乡长凭借丰富的基层工作经验以及改革创新的魄力，提出适应乡村建设项目的工程管理办法“工料法”的1.0版本即“雇工购料”，主要意涵是使用在地的工人和材料，在管理办法上仅有一份出工单和一份领料单。
2017年10月，时任福建省住房和城乡建设厅副厅长专程来考察龙潭村的文创项目，看到了“工料法”的实践，肯定了当地干部群众在基层实践中所做的探索创新。此次事件不仅鼓励了龙潭村下一步的探索，而且推动持观望态度的四坪村采取行动，同月四坪村采用“工料法”动工建设。2018年初，时任福建省住房和城乡建设厅副厅长邀请宁德市审计局指导并协助熙岭乡完善财务核算制度、采购决策和票据报销等关键规则。经过多轮讨论，2018年8月，熙岭乡出台了框架完整的《熙岭乡文化创意产业项目建设实施细则》（屏熙委[2018]130号），同年出台《熙岭乡文化创意产业项目财务核算实施细则》（屏熙政[2018]198号）和《熙岭乡关于规范村级自建工程材料采购票据使用的通知》（屏熙政[2018]200号）回应规范和监管等行政需求，标志着配套政策成熟，“工料法”正式进入2.0版本，其脉络演进如图1所示。
（三）“工料法”的政策目标和成效
“工料法”，即项目业主自行购料、聘请工匠、组织本村村民或自行组织劳务投工投劳参与工程建设，其中“工”是指人工工资及租赁机械设备的工时费，“料”是指原材料含税价格。主要适用于集体经济组织作为项目业主且投资在400万元以下的项目，包括农村公厕整治、农村垃圾治理、农村污水治理、农房整治、老屋修缮等村庄建设项目。“工料法”是使用本地人力物力，契合乡村建设项目实际的项目建设及核验管理方法。“工料法”的政策目标在于探索出工期短、开支少、能创收的乡村建设项目工程管理办法，支撑乡村振兴战略的实施。
图1 “工料法”的脉络演进时间轴
“不能把乡村看作城市来建设”，“工料法”试验的难点恰在于拨开“招投标”的“迷雾”。“招投标”能够充分发挥市场在资源配置中的作用，但是在乡村建设项目中“招投标”式“技术治理”存在与复杂、多元村庄的对接难题，产生了诸多现实问题：一是排斥村民参与。如果由非企业的自然人来实施，工程审计、验收等环节缺乏统一的标准，会为管理单位带来不便。二是出现挂靠和假借资质现象。乡村建设项目相比城市建设项目资金量较小，有资质的公司参与竞标的动机较低。三是串标、围标问题突出。在实际操作中存在招标人与投标人等市场主体间的合谋，以及项目负责部门与市场主体的合谋，滋生贪腐。四是间接造成传统工艺失传。“招投标”作为工业化的管理办法排斥传统建筑工艺。而“工料法”通过“设计-算料-用料-验收”等简易程序（如图2所示），配套完善的内部管理制度。一是解决了“招投标”程序中前期耗时长、间接费用多、本地村民参与少回报低、技艺传承难、工料价差大等现实问题；二是放开制度管理约束，使“人人都是包工头”，让村民有机会获得经营性收益以及参与监督项目实施，进而促进村集体经济发展。
工期短、开支少、能创收是“工料法”区别于“招投标”的政策成效。其一，缩短“招投标”程序的前期耗时。单个项目经过设计、预算、财审、“招投标”等环节，历时在3个月以上，设计和招标各1个月、预算和财审各15天。以熙岭乡为例，采用“工料法”建设了77个村级项目，可节约前期工作时间200个月以上。其二，节省项目开支。可节约30%以上的资金，自2017年5月开始熙岭乡累计以“工料法”完成了77个7545.89万元的投资项目，两大重点投入项目是基础设施建设类和农房修缮类。其三，本地化用工。“工料法”让原本外出务工的村民留了下来，实现了家门口就业。以龙潭村为例，2017年5月至今发放了人工费1769万元，参与投工投劳的村民、工匠达200多人，人均年增收3万元。“工料法”达成的多项成效，使其还获得了人民网、《农民日报》等媒体的报道（如表2）。
图2 采用“工料法”乡村建设项目实施流程示例
四、案例分析
为什么政策制定者对“工料法”予以采纳？而不是市场化配置的“招投标”？“工料法”何以做到风险规避和资金节约？“工料法”存续已久，为何在近期的乡村建设过程中从基层试验上升为县域政策？本文对这些问题进行了如图3的多源流呈现与分析。
（一）问题流：为何选择“工料法”而非“招投标”？
屏南县乡村人口大量外流，村庄“空心化”问题严重，间接造成古民居因无人照护大量倒塌，吸引人口回流乡村以及修复古民居工作迫在眉睫。现实情境下，屏南县是福建省六个国家扶贫开发工作重点县之一，2021年财政自给率仅为18.47%，且伴随着财权上移和事权不断下沉，财政经费更加稀缺。“少花钱，办成事”，不仅是屏南县开展文创振兴乡村工作的现实需求，而且是争取领导注意力、获取财政经费开展文创振兴乡村工作的关键。
图3 “工料法”政策实践的多源流呈现与分析
表2 “工料法”的报道梳理
针对乡村建设项目的用工和实施，需要兼顾绩效合法性、行政合法性、社会合法性等多重合法性逻辑。“招投标”能够满足规避行政风险的行政合法性，但是难以兼顾村民评估建设效果的绩效合法性和期待公平正义的社会合法性，产生落地难的问题。具体而言，“招投标”是国际工程承包市场采用的工程交易和管理方式，在城市建设中被广泛使用。而乡村资源环境差异显著，小型的乡村建设项目条件各有其独特性，强制采用城市建设中以公开招标为主的交易方式确定中标企业，不仅会出现流程多、费用高、变量大、村民参与少、传统技艺传承难等具体问题，也存在部分干部教条化、懒政怠政，甚至参与贪腐的制度性因素。
“工料法”能够满足社会合法性和绩效合法性，但因“工料法”面临审计、纪检等诸多行政风险，不符合行政合法性。“工料法”增加本地化用工、传承传统技艺、符合村庄传统观念等特征符合社会合法性。在绩效合法性上，在古村落修缮中采用“工料法”同“招投标”的工程管理办法相比可大比例节省项目资金，差额高达30%。2017年开始，熙岭乡采用“工料法”建设农村小型建设项目77个，投入资金7545.89万元，按照“招投标”方式实施，根据最低收费标准计算，需要支付设计费用339.56万元，预算费用37.7万元，代理费用75.46万元，措施费用37万元，安全文明施工费用159.97万元，监理费用249万元，税费679.13万元，规费573.49万元，利润452.75万元，以上各项费用合计达2604.06万元，占总投资比例的34.5%。基于现实情境和合法性的约束条件，政策共同体如何规避“工料法”的监管和审计等行政风险，使基层经验满足行政合法性，并将其经验复制和推广，是政策共同体需要回答的关键问题。
（二）政策流：政策共同体如何形成“工料法”的政策议程框架
我国乡村建设项目中普遍存在各部门缺少相互配合，难以形成合力的问题。政策共同体成员在不同环节发挥不同的作用，由基层构成的“县—乡—村”政策共同体成员，他们作为基层试验的开创者和执行者，相比中高层处于更为重要的位置。通过对政策流中“工料法”政策共同体的归纳分析，能够梳理出各层级中的典型代表、政策聚焦的环节、影响方式、行动资源及政策目标，用以解答政策共同体如何合作和互动，推动“工料法”从基层试验上升为县域政策，如表3所示。
1. 关键政策企业家是政策共同体中的“黏合剂”
表3 “工料法”政策共同体的主体和构成梳理
表3中的“古村守护人”周芬芳是关键政策企业家，在“工料法”上升为县域政策过程中利用跨体制的关系网络采取了一系列策略，将各个条块的政策共同体成员“黏合”起来，助力政策共同体把握住了“政策之窗”开启的时机。首先，她通过社会关系引进林正碌文化创意团队入驻，启动龙潭村的文创项目；第二，通过体制关系支持时任熙岭乡乡长积极大胆创新工程管理方法，催生出“工料法”1.0版本；第三，抓住龙潭村文创振兴乡村工作初见成效的时机邀请时任福建省住房和城乡建设厅主管福建省名城古镇古村工作的副厅长来龙潭村考察，顺势向其讲解了“工料法”的创新做法并得到了肯定性的答复，该副厅长又邀请宁德市审计局指导并协助熙岭乡形成财务核算制度、采购决策和票据报销等关键制度文本，规避了大量行政风险；最后，邀请专家总结梳理“工料法”的经验，专家提交的专题报告获得顶层批示，加快推广了基层试验经验。
2. 地方领导小组促成“工料法”升级为省级政策
表3中基层政策共同体由县乡村三级组成，县乡级设立的地方领导小组为“工料法”的实施提供了组织支持和资源支持。在县域政策中，县级党委担任着领导者角色。2017年5月，屏南县成立传统村落文创产业项目指挥部，该指挥部的前身是2016年5月成立的屏南县文创产业工作领导小组，机构领导也从县长担任升级为县委书记和县长共同担任，周芬芳任第一副总指挥长。熙岭乡配套成立了乡党委书记为组长、政府乡长为副组长的熙岭乡传统村落文化创意产业项目领导小组。“县—乡”级地方领导小组全程领导、专项跟进“工料法”的实施，促成“工料法”的制度化和行政合法化，并积极对外宣传推广，筑牢了政策共同体的组织根基，使“工料法”具备了升级为省级政策的基础。最终，“工料法”的经验于2019年被吸收到福建省一号文件《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的实施意见》（闽发[2019]1号）。2020年3月，福建省发改委等五部门联合发布《关于简化优化农村小型建设项目管理的若干意见（试行）》（闽发改法规[2020]148号），吸收了“工料法”的经验，提出简化发包流程，农村小型建设项目预算经审核后可依法不招标；支持技术简单、农民参与积极度高的农村小型建设工程采用投工投劳方式实施，明确提出按“工料法”管理，“工料法”被升级为省级政策。
3. 专家学者总结提炼基层创新经验
2021年4月专家教授团队以“工料法”为主要案例写作的《纠正乡村建设项目中资金浪费和基层贪腐的政策建议》被中央办公厅《专报信息》（2021年第30期）采用，并获中央领导同志批示。随后，中农办和农业农村部迅速响应，两次赴屏南调研“工料法”相关情况，掀起了邻近县学习“工料法”的热潮，进一步推广了“工料法”。
（三）政治流：尊重主体地位、发挥首创精神与村集体再组织化
政治流是政治形势与政治背景等方面的反映，制约着问题流和政策流的产生与走向。具体到“工料法”的现实情境，如何营造“工料法”的政治环境？下级如何响应上级的政策偏好？以何为载体巩固政治共同体的成果？“工料法”案例呈现出的“政治流”关键在于满足了社会合法性，即尊重农民主体地位、发挥农民首创精神的党政意志和村集体再组织化的推动。
1. 尊重农民主体地位
脱贫攻坚战略和乡村振兴战略强调尊重农民的主体性，鼓励乡村增强内生发展动力。上级政府根据高层的倡导回应和鼓励下级的基层实践，并帮助其完善试验的配套制度，在政策议程中发挥重要的承上启下作用。村民作为议程设置的重要主体，其利益和诉求推动了政策议程。“工料法”降低了村民参与的门槛，鼓励村民通过投工投劳的方式获得收入；激活了村民决策权，村民可集体决策农村小型建设项目的勘察、设计、施工、监理，以及与工程建设有关的设备、材料等采购事宜，真正让村民当乡村建设的主角。
2. 发挥农民首创精神
农民基于现实问题形成的解决思路，经推广可以惠及更多群众。在中国的现实情境中，“试点-推广”是地方政府最广泛和遍及的扩散程式，基层基于面对现实条件和政策的约束，具有打破原有桎梏的动机，产生的试点方案更具生命力。基层在实际操作中发现现代工程管理办法不符合乡村建设项目需求，而“工料法”作为原始的工程管理办法恰恰满足传统建筑工程的需求，其经验能被推广实施正是发挥了农民首创精神的重要体现。
3. 推动农村集体再组织化
集体经济组织是乡村资产的经营管理主体，也是改善乡村治理的关键载体。在2017年之前，龙潭村人口大量外流，村集体“名存实亡”，文创项目启动和“工料法”带来的大量政府财政投入是重构集体经济组织的重要杠杆。此外，以村集体为中心成立“工料法”的项目建设部，嵌入项目决策、项目实施和项目监管等多个环节，激活了村集体的主体性，加速推动了农村集体的再组织化。农村集体的再组织也反作用保障了“工料法”的持续稳定实施，以及真正地做到尊重农民主体地位、发挥农民首创精神。
（四）解释框架：“共识凝聚—框架建立—成果巩固”
基于“工料法”政策实践的多源流分析，可以逐步提炼出政策共同体促成基层试验上升为县域政策的运作机制：一是凝聚政策共同体的共识，二是建立政策共同体的框架，三是巩固政策共同体的成果。
一是凝聚政策共同体的共识。
以设立领导小组、形成偏好方案，凝聚偏好同源的政策共同体共识。其一是设立领导小组，地方领导小组是政策共同体成员推动政策议程的有效组织保障，是促进基层试验上升为政策的重要议事协调机构。领导小组通过地方党政领导作为组长的嵌入性身份，能够“高位推动”跨部门的工作任务，突破常规科层组织部门分割的弊端，促成领导层的偏好同源，保障专项任务的实施。“工料法”这一基层试验得益于“县—乡”级地方领导小组的指挥和落实。其二是形成偏好方案，共识的凝聚和偏好的方案二者是一体两面的关系，偏好的方案既是凝聚共识的基础又是凝聚共识的产物。具体到“工料法”，根据问题流中的现实需求和约束，政策共同体的共识是按照“招投标”的方式无法在财政困难、人口外流的约束下启动文创振兴乡村事业，对应的方案是推行与乡村建设相适应的乡村工程管理办法。
二是建立政策共同体的框架。
以设立组织机构和颁布制度文本，建立出良性互动的政策共同体框架。其一是颁布制度文本。框架的建立是从共识上升到制度文本的关键，而制度文本决定着该政策能否进一步推广。比如，2018年《熙岭乡文化创意产业项目建设实施细则》（屏熙委﹝2018﹞130号）的出台，标志着配套制度文本的成熟，“工料法”从1.0版本进阶到2.0版本；“工料法”写入2020年3月福建省发改委等五部门联合发布的《关于简化优化农村小型建设项目管理的若干意见（试行）》（闽发改法规[2020]148号），标志着框架得到扩大。其二是设立组织机构。组织机构的设立是框架建立的前提，在“县—乡”级议事协调机构指导下以村集体为中心成立“工料法”的项目建设部，使其执行操作有特定的载体。从“工料法”的实施细则制定到项目具体施工，“县—乡—村”三级负责人以及政策企业家，频繁出现在项目建设部，使突发的问题立即得到解决。在这个过程中，良性互动机制促成框架地建立，尤其是广泛的、面对面的互动，快速积累了共同体成员间的信任和社会资本。
三是巩固政策共同体的成果。
以争取领导批示和观念强化，在“上下来去”的互动中巩固政策共同体的成果。其一是争取批示。在中国政策语境下，纵向的政策推广主要受地方创新和上级采纳因素影响。批示运用了制度约束下的自由裁量权，呈现出在央地关系中政令信息“上下来去”的动态过程，可以起到“自上而下”的突破科层运作体系以及“自下而上”的争取地方试验创新弹性空间的作用。批示体现了领导对于议题的紧迫性和优先性的判断，而被领导批示意味着议题受到领导的重视，将会投入比一般议题更多的资源处理。当政策共同体形成共识，并将框架呈报上级，上级政府给予肯定性的批复将很大程度上巩固和持续共同体的成果。“工料法”获得中央领导同志批示，正面激励了各级政府、专家学者以及行动者进一步完善和推广“工料法”。其二是强化观念。政治共识作为政治观念的核心问题，使得政策共同体成果的巩固离不开共识的凝聚和观念的强化。强化观念需要官方机构和非官方机构互相促进。在官方机构中，福建省和屏南县政府的工作报告和工作计划中多次提及“工料法”；时任熙岭乡乡长在住房和城乡建设部村镇建设司举办的培训班宣讲“工料法”经验；各级政府部门专程调研学习，仅时任福建省住建厅副厅长的视察指导就高达28次。在非官方机构中，屏南乡村振兴研究院在其举办的“全国乡村振兴硕博研习营”中，连续两年专门开设“工料法”研究小组。龙潭村党支部书记陈孝镇表示：“为了‘工料法’专门来龙潭村实地参观的团队非常多，每个月都要讲很多场。”
如表4所示，政策文件的出台表征着基层试验的成果得到了巩固。中央级政策文件为基层试验提供了改革方向和指引。省级政策文件中吸收了“工料法”的关键意涵，明确提出农村小型建设工程可按“工料法”管理，为“工料法”在福建省内的推广提供了合法性背书。基层则直接针对“工料法”发布了实施指导意见和细则，为“工料法”的规范性实施提供了文本依据。
表4 政策共同体成果巩固的政策文件梳理
综上，政策共同体在党政意志偏向“尊重农民主体地位、发挥农民首创精神”的政治流引导下，基于“招投标”难以直接延伸到乡村建设领域，“工料法”工期短、开支少、能创收契合了当前乡村建设需要的问题流，使得三源流汇合，打开了“政策之窗”，使得基层试验上升为县域政策。本文基于“工料法”三源流理论的分析，搭建了“共识凝聚-框架建立-成果巩固”的政策共同体促成试验上升为政策的运作机制（如图4所示）。
五、结论与建议
本文围绕基层试验如何上升为县域政策问题，对“工料法”的政策共同体进行多源流分析，依据偏好同源、良性互动及“上下来去”的机制，建立了偏好同源促成政策共同体的共识凝聚、良性互动促成政策共同体的框架建立、“上下来去”实现政策共同体成果巩固的“共识-框架-成果”的解释框架，打开了政策源流中的政策共同体“黑箱”。本文为中国政策实践提供了多源流理论中政策共同体的两点本土补充，寻找出促成基层试验上升为县域政策的“政策之窗”开启的关键钥匙：一是中国情境下，关键政策企业家能够凭借跨越体制的优势来弥合政策共同体内部的分裂，串联起政府机构、专家学者、社会人士、新闻媒体等政策共同体成员；二是地方领导小组能够凭借“高位推动”跨部门工作任务的优势为政策共同体提供组织保障。与西方政策企业家促成三条源流汇合不同，本文案例中呈现出政策企业家“黏合”政策共同体，由政策共同体和政策企业家共同促成源流的汇合，丰富和完善了中国情境下的多源流理论。
乡村建设实非建设乡村，而意在整个中国社会之建设。屏南“工料法”的经验不仅在于古村落保护等乡村建设项目，而且能拓展到更多乡村发展项目上去，核心在于基层试验充分涌流、推动试验成果制度化。对此，本文提出以下对策建议。
一是发挥基层首创精神，赋予地方更多的自由裁量权空间和途径，鼓励基层实践经验充分涌动。
乡村建设项目的特殊性，呼唤符合当地实际的工程管理办法。2022年5月颁发的《乡村建设行动实施方案》（2022年第16号）提出“对于采取以工代赈方式实施的农业农村基础设施项目，可以不进行招标”。在操作中，一方面，应当赋予地方更多自由裁量空间，让地方根据县域情况进一步明确哪一类乡村建设项目需要有一定特殊性的制度，实施“工料法”式特殊管理；哪一类乡村建设项目应当与城市建设工程要求相一致的制度，实施“招投标”式管理。另一方面，基层如果学习“工料法”经验，不宜完全照搬屏南县的实施细则，应根据当地实际从适用范围、决策流程、监督指导和质量安全等方面量身定制自己县域的实施细则。
二是提升政策共同体的指挥能力、组织能力和执行能力，提高其推动政策议程的效能，培育扶持好基层试验的“幼苗”。
政策共同体间的偏好同源、良性互动、协同推进，背后不仅是超越部门利益的结果，而且是政策共同体成员综合能力提升和“干部深入群众、群众相信干部”实干的成果。一方面，鼓励政策共同体成员深入和扎根基层，摸清基层试验的痛点。“工料法”与“招投标”相比，降低了项目建设成本，但增加了政府各个条块的审计和监管风险，而政策共同体通过多轮协商颁布《熙岭乡文化创意产业项目建设实施细则》（屏熙委﹝2018﹞130号）等系列制度文本，降低了“工料法”在审计和监管上的合法合规性风险。另一方面，畅通议事协调机制，屏南县设置了县乡两级地方领导小组，专项及时跟进“工料法”的实施，大大提升了政策共同体的组织效能。
图4 政策共同体促成试验上升为政策的运作机制
三是优化议程设置，畅通政策信息反馈渠道，激励退休人员、专家学者、返乡人才等在政策议程中发挥其能动性，丰富政策共同体的成员构成。
一方面，发挥“退而不休”的政策企业家在弥合政策共同体内部的“黏合剂”作用，以此凝聚共识、推动议程设置，以及巩固政策成果。另一方面，重视农业科学院所等专家学者和智库团队这一外部决策者的关键作用，推动校地合作、产学研结合在政策议程中的“上下来去”，以此助力乡村建设行动、推动全面乡村振兴。